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        馬懷德:論我國行政復議管轄體制的完善——《行政復議法(征求意見稿)》第30-34條評介

        馬懷德| 時間: 2021-05-27 07:00:00 | 文章來源: 《法學》


        【摘 要】行政復議條塊結合的管轄體制存在復議資源分散、案件審理標準不一、不便于群眾找準復議機關、公正性不足等弊端?!缎姓妥h法(征求意見稿)》規定的相對集中復議管轄體制,有利于優化復議資源配置,實現同案同判,便利相對人申請,增強復議公正性。當前,相對集中復議管轄已成為共識,地方復議管轄試點、相對集中行政處罰權改革、域外立法經驗表明相對集中復議管轄具有可行性。但《行政復議法(征求意見稿)》確立的管轄體制仍有一定不足。要逐步取消條條管轄;通過完善體制機制確保復議的公正性;取消省級政府和國務院部門的自我管轄,改由國務院管轄;還可以考慮對復議決定不服的,由復議機關的上級政府管轄,最終朝著行政法院的方向發展。

        【關鍵詞】行政復議 管轄體制 相對集中復議管轄 復議公正性


        行政復議制度是我國行政法律制度的重要組成部分,在監督行政機關依法行政,解決行政爭議,提供行政救濟方面發揮了重要作用。進入新時代,隨著行政爭議的大量增加,行政復議制度面臨新的挑戰,現行的管轄體制已經嚴重制約了行政復議制度的發展,改革勢在必行。習近平總書記指出:要落實行政復議體制改革方案,優化行政復議資源配置,推進相關法律法規修訂工作,發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。” 202025日,中央全面依法治國委員會第3次會議審議通過的《行政復議體制改革方案》,要求推進相關法律法規修訂工作,發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。行政復議法修改已經列入十三屆全國人大常委會立法規劃。行政復議管轄體制是行政復議法修改的重要內容和關鍵環節,事關行政復議資源的配置,事關公民合法權益的保障,事關行政復議化解行政爭議主渠道作用的發揮,茲事體大,不可不察。20201124日,司法部發布《中華人民共和國行政復議法(修訂)(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》),大幅修改了現行條塊結合的管轄體制,由縣級以上地方政府相對集中行使行政復議管轄權。在這種背景下,行政復議管轄體制成為理論和實務界探討的重點和熱點問題。

        關于行政復議管轄體制,學界對于集中行政復議管轄權有一定共識,但對于集中管轄的程度和范圍,集中管轄后可能產生的新問題,以及一些特殊的管轄情形等,尚有不少爭議。本文在系統梳理現有研究成果的基礎上,歸納了當前行政復議管轄體制的現狀、組織法依據,以及存在的問題,分析論證現行行政復議管轄體制改革的必要性和可行性的同時,指出司法部《征求意見稿》確立的管轄體制存在的不足和可能產生的新問題,提出了完善行政復議管轄體制的建議。


        一、現行行政復議管轄體制及其困境


        完善我國的行政復議管轄體制,須對現行行政復議管轄體制及其存在的問題做一番考察?!缎姓妥h法》之所以規定條塊結合的管轄體制,主要是考慮到這種體制可以把條條管轄的專業性和塊塊管轄的便利性結合起來。但是,這種體制導致的公正性不足等問題被嚴重忽略,影響了行政復議作用的發揮。

        (一)現行行政復議管轄體制及其組織法依據

        行政復議管轄是行政復議機關受理行政復議案件的權限劃分。合理的復議管轄制度對于行政爭議的實質化解、政府依法行政、相對人合法權益的保護有著重要意義,同時也影響著行政復議制度的發展方向。1990年發布、1991年實施的《行政復議條例》第11條規定:對縣級以上的地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復議,由上一級主管部門管轄。該條確立了條條管轄的行政復議管轄體制。國務院于1994年修訂的《行政復議條例》第11條規定:對縣級以上的地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復議,由本級人民政府或者上一級主管部門管轄。但是,法律、法規規定由本級人民政府管轄的,從其規定;法律規定由上一級主管部門管轄的,從其規定。該條將1990年《行政復議條例》第11條確立的條條管轄體制修改為條塊結合的管轄體制,也即有條件的選擇管轄。換言之,除法律法規有特別規定外,一級政府和上一級主管部門都有管轄權,當事人可自行選擇。

        1999年發布實施,并于2009年、2017年兩次修正的《行政復議法》第12-16條進一步完善了條塊結合的行政復議管轄體制,是現行行政復議管轄體制的規范基礎?!缎姓妥h法》第12條第1款規定了選擇管轄制度,即對縣級以上地方各級政府工作部門的具體行政行為不服的,由申請人選擇,可以向該部門的本級人民政府或者上一級主管部門申請行政復議?!缎姓妥h法》第12條第2款、第13條規定了條條管轄的情形。第12條第2款規定,對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的,向上一級主管部門申請行政復議。第13條規定,對地方各級人民政府的具體行政行為不服的,向上一級地方政府申請行政復議。對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的,向該派出機關申請行政復議?!缎姓妥h法》第14條規定了自我管轄的情形,以及對自我管轄不服的處理。即對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的,向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的,可以向法院提起行政訴訟;也可以向國務院申請裁決,國務院依照本法的規定作出最終裁決。除了上述情形外,《行政復議法》第15條還規定了對若干特殊組織申請復議的管轄情況,第16條規定了如何處理行政復議和行政訴訟關系的問題。

        作為司法活動,上級法院與下級法院只是審級不同,沒有領導與被領導的關系,故行政訴訟管轄以地域和級別為基礎。行政復議雖然具有一定的準司法性,但主要還是一種行政活動,行政性是其最本質的特征。上級政府與下級政府、一級政府與其工作部門之間的關系是領導與被領導關系,行政復議管轄體制正是建立在行政機關之間的領導與被領導關系的基礎之上的。其憲法基礎體現在《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第108條的規定:縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作,有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。

        所謂領導與被領導的關系,就政府部門而言,既要接受本級政府的領導,又要接受上級業務主管部門的領導?!兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》(以下簡稱《地方組織法》)第66條規定:省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導,并且依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或者領導。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導,并且依照法律或者行政法規的規定受上級人民政府主管部門的業務指導或者領導。這就是所謂的雙重領導體制。就一級人民政府而言,其與上級人民政府的關系也是領導與被領導的關系,要接受上級人民政府的領導?!兜胤浇M織法》第55條第2款規定:全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關,都服從國務院。59條第2項規定,縣級以上的地方各級政府行使下列職權:領導所屬各工作部門和下級政府的工作。

        行政機關領導與被領導關系的具體表現之一便是層級監督。所謂層級監督,是依據行政系統內的隸屬關系、層級關系而生成的一種監督途徑和方式,它是以上級行政機關對下級行政機關、各級政府對其工作部門之間存在的領導和指導關系為基礎的,是行政系統內固有的、原始的監督形式。所謂層級監督權,是指上級行政機關對下級行政機關的監督權,上級行政機關有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級行政機關的不適當的決定、命令。我國《憲法》第108條和《地方組織法》第59條第3項規定了層級監督權。

        行政復議是以行政隸屬關系即上下級行政機關之間的領導與被領導關系為基礎的。具體來說,行政復議是層級監督的具體形式之一?!缎姓妥h法》第1條規定了監督行政機關依法行使職權的立法目的;第28條規定了復議機關對下級行政機關違法、不當的行政行為享有撤銷、變更、確認違法等權力。行政復議管轄體制正是建立在行政機關之間的領導與被領導關系基礎上的,是行政層級監督在行政復議領域的具體制度設計。換言之,行政復議機關之所以能管轄復議案件,就是因為復議機關與被申請人之間存在行政隸屬關系。除了《行政復議法》第14條規定的自我管轄和國務院不管轄復議案件等特殊情況外,原則上,有領導關系的,就有復議管轄權;沒有領導關系的,便沒有復議管轄權?,F行條塊結合的復議管轄體制便是以領導與被領導關系為基礎。例如,《行政復議法》第12條第1款規定的選擇管轄制度,就是基于同級人民政府和上級主管部門對被申請人的雙重領導權;第12條第2款規定的海關、金融、外匯等條條管轄的特殊情形,便是基于垂直管理體制下的領導權;第13條規定的上級政府管轄便是基于上級政府對下級政府的領導權和監督權。

        (二)現行行政復議管轄體制的困境

        總體來說,現行條塊結合的行政復議管轄體制在實質化解行政爭議、保護當事人合法權益、推進法治政府建設等方面發揮了積極的作用。但是,隨著我國社會政治經濟的進步發展,行政復議管轄體制暴露出了越來越多的問題,難以發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用,無法改善大信訪、中訴訟、小復議的格局。具體而言,現行行政復議管轄體制存在以下四個方面的困境:

        1.復議資源過于分散,影響行政復議作用的發揮。依據現行條塊結合的行政復議管轄體制,擁有行政復議管轄權的行政機關包括區縣級、市級、省級政府,區縣級、市級、省級政府的工作部門,國務院工作部門等,而不是由一級政府作為行政復議機關統一管轄行政復議案件,這導致行政復議機關眾多,設置過于分散。相應地,這些行政復議機關內部都設有行政復議機構,而且一級政府的復議機構和該級政府工作部門的復議機構是分別設立的,導致行政復議機構包括行政復議人員、經費、辦公場所等的配置也過于分散,行政復議資源配置嚴重不合理。根據《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國行政復議法〉實施情況的報告》(以下簡稱《人大常委會情況報告》),僅地方行政復議機關就有30 450個,其中政府3 281個,部門27 169個,行政復議資源分散,資源配置效率偏低。

        行政復議資源與行政復議案件嚴重不匹配、行政復議資源過于分散又嚴重影響了行政復議作用的發揮,難以形成規模效應。一方面,有些機關復議機構完善、經費充足,但是卻無案可辦,造成資源的浪費,不符合機構精簡與效能原則。另一方面,有些機關復議資源匱乏,機構不健全,但是每年卻要處理大量的復議案件,嚴重影響復議案件的辦理質量,造成復議后起訴率高,敗訴率高,案結事不了,不利于實質化解行政爭議。根據《人大常委會情況報告》,約38.2%的縣級政府沒有設立法制機構,或者只掛牌、無編制,平均每個縣級政府專職行政復議人員不到1人,人員素質、經費保障、辦公場所等普遍不能滿足辦理行政復議案件的需要。

        總體上,行政復議資源配置過于分散,眾多行政機關擁有復議管轄權,不僅導致行政復議的效率低下,而且影響了行政復議的質量和公正性,使得行政復議難以形成化解行政爭議的合力,無法成為解決行政爭議的主渠道。正如有學者指出的,眾多機關都擁有行政復議管轄權,造成各個機關之間相互推諉扯皮,或者導致案件無人受理,嚴重影響了行政復議的內部監督功能??陀^上說,行政復議維持率高、公信力低、不能實質化解行政爭議的原因眾多,但條塊結合管轄體制下,復議資源分散是導致行政復議難以發揮規模效應的重要原因之一。

        2.案件審理標準不統一,導致行政復議案件同案不同判?!缎姓妥h法》第12條第1款規定,對縣級以上地方各級政府工作部門的具體行政行為不服的,由申請人選擇,可以向該部門的本級政府或者上一級主管部門申請行政復議。受行政復議管轄權過于分散的影響,對于同一行政復議案件,往往有兩個行政機關享有復議管轄權。雖然都是依據相關行政法律規范審理行政案件,但不同的復議機關對于法律的適用、事實的認定、程序的選擇等仍然存在諸多不同,容易導致同案不同判。這一方面,是由于復議機關在行政復議方面投入的時間和精力等不盡相同;另一方面,也是由于一級政府和政府部門在專業性上的差異,即政府部門在處理特定行政管理領域的復議案件時比一級政府更加具有專業性,如公安機關負責治安管理工作,其在處理治安管理案件時就可能比一級政府更加專業。

        正因如此,理論上就存在同一個案件,經過兩個復議機關分別審理并作出兩個復議決定的情況。如果兩個復議決定結果不同,那么就會出現同案不同判的矛盾結果,徒增紛爭;如果這兩個復議決定的內容相同,仍然違反了只能選擇一個復議機關提起復議的法律規定。實踐中也確實出現了這一問題。在山東省的一起復議案件中,申請人對省財政廳作出的要求查處某會計師事務出具審計報告的投訴答復不服,向財政部申請復議。財政部作出撤銷省財政廳答復意見的復議決定后,申請人又就同一事項向省政府提起復議,因省政府的復議決定與財政部的復議決定不盡一致,申請人又向法院提起訴訟。這種由兩個復議機關對同一案件分別作出兩個不盡一致的復議決定的案件,既增加了矛盾,又損害了復議的公信力。

        更為嚴重的情況是,多個類似的案件,有的由一級政府進行復議,有的由上級政府部門進行復議。不同復議機關多頭辦案,按照各自的辦案標準,對類似的案件作出了不盡相同的決定,造成同案不同判,不僅導致申請人和行政機關無所適從,浪費了復議資源,也損害了行政復議的公信力。

        3.“多頭共管,不便于群眾找準行政復議機關。依據現行《行政復議法》第12-15條的規定,申請人對政府部門作出的行政行為不服,既可能向上級主管部門申請復議,也可能向同級政府申請復議,還可能向作出該行為的政府部門(即自我管轄)申請復議;而對省級政府的行政行為不服的,不是向省級政府的上級政府即國務院申請復議,而是仍然向該省級政府申請復議??梢?,行政復議機關林立,多頭共管的現象十分普遍,而且隨著近幾年國家機構改革的持續推進,上下級政府部門在職責權限方面存在不對應之處,直接找上級部門復議可能導致找不準、找不到、找不對。

        雖然《行政復議法》實施已久,但在實踐中,很多申請人對行政復議制度不了解、不清楚。面對復雜林立的各級各類行政復議機關,很難準確找到、找準復議機關。尤其是在一個行政機關的職權轉移給其他行政機關的情況下,就更加難以確定有管轄權的行政復議機關。再加上多頭共管下,部分行政復議機關推諉扯皮、踢皮球,即使申請人知道向哪個機關提起復議申請,最終也容易導致沒有機關受理。此外,由于上級主管部門不在本地,如果案件由其管轄的話,申請人還必須去外地申請復議,既不便利,也增加了維權成本,還容易導致矛盾上移,不利于就地就近解決糾紛。實踐中,甚至出現了省建設行政主管部門向國務院建設行政主管部門請示關于上級房屋拆遷管理部門對下一級房屋拆遷管理部門作出的拆遷裁決是否具有行政復議管轄權的問題。連專門負責房屋拆遷管理工作的行政機關(包括其具有專業知識的工作人員)都難以確定上級主管部門是否擁有復議管轄權,可想而知,讓并非專業人士的申請人確定有管轄權的行政復議機關就更是難上加難了。

        4.部門利益影響行政復議的公正性。不同于行政處罰、行政許可等行政行為,行政復議不僅具有行政性,還具有一定的司法性。據此,復議機關應當具有一定中立性,嚴格以事實為依據,以法律為準繩,既不能偏袒復議申請人,也不能偏袒被申請人。

        上級主管部門基于與下級部門的行政領導和隸屬關系,有權監督下級部門的行政行為是否合法適當。在實踐中,針對政府部門作出的行政行為的復議案件多由上級主管部門管轄。也就是說,在條塊結合的行政復議管轄體制中,條條在一定程度上壓倒了塊塊。但是,上下級政府部門之間的隸屬性和領導關系會影響、甚至破壞行政復議的公正性。上級主管部門領導下級部門,下級部門作出行政行為有時事先請示過上級主管部門,或者經過上級部門批準,上下級部門之間在政績考核等方面的關聯性等,很容易影響上級部門行政復議的中立性和公正性。部門保護主義盛行使得上級主管部門偏袒下級部門,違法作出復議決定,導致行政復議維持率高、駁回率高。2018年全國行政復議案件中,維持決定與駁回決定共占62.86%,變更決定、責令履行決定僅占2.17%。行政復議因高維持率和高駁回率被戲稱為維持會,難免惹來公正性不足的質疑。

        需要特別指出的是,對國務院部門的行政行為不服申請復議的,仍然由作出該行為的國務院部門管轄。這種自我管轄的設置既不是基于領導權而產生的復議管轄權,也不是基于監督權而產生的復議管轄權,在這種自我管轄的情形下,國務院部門既是行政復議的當事人,又是審理復議案件的法官;既當裁判員,又當運動員,部門利益難免會影響復議案件的公正處理,違背了自然公正原則。


        二、《行政復議法(征求意見稿)》規定的管轄體制及其進步意義


        治國無其法則亂,守法而不變則衰。為有效應對現行行政復議管轄體制存在的問題,中央全面依法治國委員會第3次會議審議通過了《行政復議體制改革方案》,決定改革行政復議管轄體制,修改相關法律法規。據此,司法部《征求意見稿》對現行條塊結合的管轄體制作出修改,確立了相對集中的復議管轄體制。

        (一)相對集中復議管轄及其組織法依據

        依據現行《行政復議法》,對縣級以上地方政府部門的行為不服的,可以向本級政府或者上一級主管部門申請復議(《行政復議法》第12條),這種條塊結合的管轄體制存在諸多弊端,嚴重影響了復議作用的發揮。鑒于此,司法部《征求意見稿》第30條取消了地方政府部門的復議職責,規定縣級以上地方政府管轄針對該縣級以上政府部門作出的行政行為不服的案件。這樣就將原來條塊結合的管轄體制改為塊塊管轄為主的管轄體制,即相對集中的復議管轄體制。

        此外,《征求意見稿》第34條取消了地方性法規規定復議前置情形的權限,即將有權規定先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的法律規范由法律、法規修改為法律、行政法規,有利于保障公民直接向法院起訴的權利。對于國務院部門和省級政府的自我管轄,以及五種條條管轄的特殊情形等管轄制度,《征求意見稿》未作修改??傮w而言,《征求意見稿》確立了相對集中的管轄體制,將原來條塊結合的管轄體制修改為以塊塊管轄為主、條條管轄為補充的管轄體制。

        如前所述,行政復議管轄體制的組織法依據是行政機關之間的領導與被領導關系。地方政府部門對下級政府部門有領導權和層級監督權,但是《征求意見稿》卻取消了地方政府部門的復議管轄權,這可能會引發復議管轄權組織法依據方面的質疑。其實,雖然行政隸屬、領導關系和復議管轄權原則上是對應的,但是也有例外。例如,省級政府和國務院部門的自我管轄權、國務院不管轄復議案件,以及對省以下垂直領導的部門的行為不服的實行選擇管轄,這些制度都表明行政領導關系和復議管轄權并不是必然對應的。復議(管轄)權只是行政領導關系和層級監督權的具體表現形式之一,而不是唯一形式,行政領導關系和層級監督權可以通過其他制度形式得到具體落實,如政績考核、行政指導等。換言之,有行政領導關系和層級監督權也可以沒有復議管轄權。有觀點甚至認為,行政復議權力并非必須基于行政隸屬關系,而是可以源于法律的直接授權。

        因此,從行政領導關系和層級監督權的角度講,取消地方政府部門的復議管轄權是說得通的。由地方政府相對集中管轄復議案件,既是基于行政隸屬和行政領導關系,是一級政府行使監督權的要求,又是法律授權的結果。

        (二)相對集中復議管轄的必要性

        《征求意見稿》將現行條塊結合的復議管轄體制修改為相對集中的復議管轄體制(塊塊管轄),回應了現行行政復議管轄體制存在的主要問題,有其進步意義,既必要也可行。相對集中復議管轄的必要性體現為:

        1.相對集中復議管轄是優化復議資源配置的重要舉措。黨的十九屆四中全會指出,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化,使政府機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同。機構和職能法定化、規范化是法治政府的基本內容,也是建設法治政府的基本遵循。在現行行政復議條塊結合的管轄體制下,復議資源過于分散,無案可辦”“無人辦案的現象同時存在,而且行政復議機構各自為政,只對本機關負責,復議工作人員缺乏嚴格科學的選拔制度,其培訓、交流等項工作也沒有正常展開,這都制約了行政復議作用的發揮。以致于在相對集中復議管轄改革前的義烏市,上級政府就有多達三十幾個部門對義烏市具有復議管轄權。其中市一級除市政府外,復議職能還分散在多個部門,平均下來,上級各部門的年受理案件數量僅為1.5件,義烏市本級的單個部門年平均辦案量僅為2件。在這種情況下,復議管轄權的分散配置實在是浪費了大量的行政資源。

        有鑒于此,《征求意見稿》第30條取消了上級主管部門管轄(特殊情形除外),確立了縣級以上地方政府相對集中的復議管轄體制(塊塊管轄)。一方面,將行政復議管轄權集中到縣級以上地方政府,大幅精簡行政復議機構和人員,有利于節省行政復議的人力、物力、財力支出,優化行政復議機構配置。另一方面,將行政復議管轄權集中到縣級以上地方政府,能夠集中行政復議人員和工作隊伍,增強復議隊伍的穩定性,為日后加強行政復議人員培訓,為復議人員制定統一的任職標準,提高復議人員的專業素質打下基礎,有利于復議人員的專業化和職業化。例如,有專家對義烏市相對集中行政復議管轄權改革(義烏模式)的成效進行了分析,指出行政復議局通過建立行政復議專職隊伍,積極推動復議人員的培訓和專業化訓練,人員素質顯著提高,人力資源得到更好的整合,專門辦理復議案件的人員得到集中,行政復議工作質量有效提升??傊?,將行政復議管轄權集中到縣級以上地方政府,能夠解決行政復議資源配置過于分散,無案可辦”“無人辦案的問題,有利于發揮行政復議的規模效應,推動行政復議成為化解行政爭議的主渠道。

        2.相對集中復議管轄是統一辦案標準,實現同案同判的客觀要求。同案同判的基本含義是,類似案件類似處理。這里的同案,并非相同的案件,而是類似的案件?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于案例指導工作的規定》第7條指的也是類似案件而非相同案件。同案同判對于統一法律適用,提高審判質量,維護司法公正具有重要意義。而在現行行政復議條塊結合的管轄體制下,既存在不同復議機關對同一案件作出不同復議決定的矛盾,也存在不同復議機關對類似案件作出不同復議決定的情況,導致同案不同判,影響復議公信力。

        《征求意見稿》第30條取消了上級主管部門管轄,確立了縣級以上地方政府相對集中的復議管轄體制(塊塊管轄)。復議案件基本上統一由縣級以上地方政府管轄,有權辦理復議案件的機關大大精簡,復議機關的辦案標準將會日益統一化、規范化,避免同案不同判。一方面,同一案件被兩個復議機關受理并作出決定的情況將會不復存在;另一方面,類似案件也多由同一個復議機關審理,辦案標準和案件處理結果也將趨于一致。針對同一案件,作出兩個效力級別相同但內容彼此沖突的復議決定的情況也不會再出現了??傊?,《征求意見稿》確立縣級以上地方政府相對集中的復議管轄體制,有利于統一行政復議辦案標準,有利于實現同案同判,增強行政復議的公信力,更好地保護行政相對人的合法權益。

        3.相對集中復議管轄是便民利民的現實需要。高效便民是行政活動的基本要求。行政機關實施行政管理活動,應當提高辦事效率,提供優質服務,方便公民、法人和其他組織。這既是依法行政的要求,又是保障公民合法權益的應有之義。保護公民、法人和其他組織的合法權益是行政復議立法的根本目的,而方便行政相對人申請行政復議是立法目的的基本前提,在確立復議管轄體制時,必須遵循方便行政相對人申請行政復議的原則。

        現行條塊結合的復議管轄體制下復議機關林立,不便于群眾找準復議機關。而條條管轄下公民需要異地申請復議,又增加了不便。雖然《行政復議法》第15條和第18條規定了轉送制度,但是由于轉送的適用范圍有限,且轉送必然花費更多時間,效率低下。這都導致高效便民原則在行政復議實踐中難以真正得到貫徹落實。

        《征求意見稿》第30條取消了上級主管部門管轄,確立了縣級以上地方政府相對集中管轄的體制(塊塊管轄)。一方面,公民不必再困擾于如何選擇復議機關,只需要向地方政府申請即可;另一方面,公民申請復議不必前往外地,只需要在本地申請即可,大大節約了成本,還避免了矛盾上移,有利于就地就近解決糾紛。浙江省義烏市、廣東省佛山市、上海市(自由貿易區)的相對集中復議管轄改革試點經驗表明,相對集中復議管轄后,行政相對人申請行政復議只需要向當地政府提交申請書即可,不必為了選擇和確定復議機關而大費周折,這對于充分發揮行政復議的效能、保障行政相對人合法權益大有裨益??傊?,縣級以上地方政府相對集中管轄更好地體現了便民原則。

        4.相對集中復議管轄是增強復議公正性、發揮化解行政爭議主渠道作用的必然要求。公正需要一定形式,裁決者不獨立、不中立,就不具備足夠的公正形式。行政復議與行政訴訟、行政賠償等共同構成了現代法治國家的行政救濟體系,是現代法治國家化解行政爭議的重要途徑,是保護相對人合法權益、實現公平正義的基本法律制度之一?!墩髑笠庖姼濉返?span lang="EN-US">1條規定了保護公民、法人和其他組織的合法權益的立法目的,第3條規定了行政復議公正、公開的原則。

        然而,在現行行政復議條塊結合的管轄體制下,復議機構的獨立性沒有保障,容易受到部門利益的干擾,難以確保復議的公正性。甚至在2018年發生的行政訴訟案件中,有68.4%的案件當事人沒有選擇行政復議,直接尋求司法救濟;同時,當年辦結的行政復議案件中,有34%又進入了行政訴訟程序。行政復議公正性不足的弊端讓申請人望而卻步。

        《征求意見稿》第30條取消了上級主管部門管轄,確立了縣級以上地方政府相對集中管轄的管轄體制(塊塊管轄)。與上級主管部門相比,一級政府是綜合性行政機關,其級別高于本級政府部門,也更加獨立,較少受到上級主管部門的干擾,更容易得到當事人的理解和認同。如此一來,上級主管部門難以再對下級部門實行部門保護,官官相護、部門利益影響行政復議公正性的頑疾將會得到有效改善。例如,義烏市相對集中行政復議管轄權改革(義烏模式)成效顯著,行政復議局的設立有效地消除了內設機構的限制,行政編制、財政上的獨立很大程度上增強了行政復議局防御其他行政機關干預的能力。復議糾紛解決效率、案結事了率大大提高,復議局的權威性逐漸形成。

        而且,隨著行政復議委員會制度的全面鋪開,由縣級以上地方政府相對集中管轄復議案件,方便統一聘請專家學者組成復議委員會,這也為增強行政復議的公正性打下了基礎??傊?,《征求意見稿》確立的相對集中管轄體制對于增強行政復議的公正性,使行政復議成為解決行政爭議的主渠道,實質化解行政爭議具有重要意義。

        (三)相對集中復議管轄的可行性

        1.相對集中復議管轄已經成為社會共識。社會各界對于修改行政復議法、確立相對集中行政復議管轄體制已經形成了共識。202025日,中央全面依法治國委員會第3次會議審議通過《行政復議體制改革方案》,要求優化行政復議資源配置,推進相關法律法規修訂工作。早在2018年,行政復議法修改就列入十三屆全國人大常委會立法規劃。學界對于現行復議管轄體制存在的問題和困境有比較清醒的認識,對于相對集中行政復議管轄的可行性、必要性已達成共識,改革行政復議管轄體制、相對集中復議管轄的理論條件已經成熟。實務界對于改革行政復議管轄制度、相對集中復議管轄積極支持,并提出具體的改革意見建議。在社會輿論方面,現行復議管轄權過于分散,不便于人民群眾找準復議機關,公正性不足等問題,不利于保護行政相對人的合法權益,人民群眾對于上述弊端有切身體會??梢?,相對集中行政復議管轄已經成為社會共識。

        2.地方改革試點工作為相對集中復議管轄提供了實踐基礎。相對集中復議管轄并非憑空創設,而是地方集中復議管轄試點工作的經驗總結。

        早在2008年,《國務院法制辦公室關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》就開始部署改革試點。2010年,國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》提出,探索開展相對集中行政復議審理工作。目前,全國已有二十余個?。▍^/市)進行了集中復議管轄改革試點,大致形成了三種做法:一是,全部集中,即將政府各部門的復議管轄權,全部集中到一級政府;二是,部分集中,即只將部分政府部門的復議管轄權集中到政府統一行使;三是,不集中,即保持現行行政復議管轄體制不變。從試點情況來看,集中復議管轄,能夠整合復議資源,統一辦案標準,提高復議效能,便利公民申請復議,提高復議的公正性??梢哉f,相對集中復議管轄是成功可行的,也是必要的,有利于克服行政復議制度運行中的弊端,發揮行政復議制度的優勢。這些地方試點經驗為相對集中復議管轄奠定了良好的實踐基礎和制度基礎,有必要認真總結,將之上升為法律規定在全國推廣。

        3.相對集中行政處罰權為相對集中復議管轄提供了重要參照。為突破條塊結合的行政處罰體制對行政執法成效的不利影響,早在1997年北京市宣武區便在國內首先開展相對集中行政處罰權試點,之后,相對集中行政處罰權試點范圍逐步擴大。2021年修訂的《行政處罰法》第18條第1款以法律的形式進一步明確了相對集中行政處罰權制度。這對于合理配置執法力量,促進嚴格規范公正文明執法具有重要意義。

        相對集中行政處罰權制度的啟示意義,在于集中復議管轄的可行性、推進步驟和基層經驗上。在可行性上,相對集中行政處罰權制度的成功確立表明相對集中行政職權是可行的,行政復議管轄權是行政職權的一種,相對集中于縣級以上地方政府行使也是可行的。在推進步驟和基層經驗上,相對集中行政處罰權制度經歷了先地方、后中央,循序漸進,逐步推廣的過程,相對集中行政復議管轄的地方試點已經取得良好效果,下一步要把地方經驗做法上升為法律法規之規定,在全國范圍內推廣,進一步完善行政復議管轄體制。

        4.域外立法經驗為相對集中復議管轄提供了重要借鑒。雖然美國、德國等西方國家比較強調法院在解決行政爭議方面的作用,但行政系統內的爭議解決機制仍然在發揮作用。尤其是美國的行政法法官制度、英國的裁判所制度、德國的行政復議制度都強調案件審理機構的中立性,避免來自行政機關的干擾,這一點值得我們參考。日本、韓國,以及我國臺灣地區十分重視行政復議(不服審查、訴愿)制度在行政爭議解決中的作用,行政系統內解決爭議的制度比較完善,具有一定借鑒價值。就管轄體制而言,尤其是在韓國,一級政府統一設置行政復議機構,管轄復議案件,政府部門不設立復議機構;我國臺灣地區的訴愿法規定,地方政府部門不設置行政復議機構,而由一級地方政府統一管轄行政復議案件。這些國家和地區的行政復議管轄制度表明,由一級政府管轄復議案件,政府部門不管轄復議案件,是可行的,也是必要的。而且行政復議管轄制度的設置要考慮復議機關、機構的中立性,避免受到行政機關,尤其是上級政府部門的不當干擾,以維護復議的公正性??梢?,域外立法經驗為我國相對集中復議管轄提供了重要借鑒。


        三、《行政復議法(征求意見稿)》中管轄體制的不足及完善建議


        《征求意見稿》關于相對集中復議管轄的規定,對于保障行政復議公正、高效化解行政爭議具有重要意義。但就發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用而言,《征求意見稿》規定的管轄體制仍存在一定不足之處,需要進一步完善。

        (一)保留條條管轄的問題

        《征求意見稿》將條塊管轄修改為縣級以上地方政府相對集中管轄的管轄體制(塊塊管轄),但是仍然保留了海關、金融、外匯管理、稅務、國家安全機關等5條條管轄的特殊情形。之所以保留五種條條管轄的特殊情形,一方面,是考慮到這些復議機關與復議被申請人之間存在領導與被領導的關系,尤其是海關、金融、外匯管理等行政機關與被申請人是垂直領導關系,稅務等行政機關與被申請人是以中央為主與地方政府雙重領導的關系。而且由于上級主管部門對相關行政領域更加專業,由其管轄復議案件更加具有專業性。涉及國家安全機關的復議案件也由上級政府部門管轄,是出于保守國家秘密,維護國家安全的考慮。另一方面,地方試點的經驗也表明,集中復議管轄改革是一項重大體制改革,不能一蹴而就,需要循序漸進。因此,《征求意見稿》只是確立了相對集中的復議管轄權,而非全部集中,保留了五種條條管轄的特殊情形。

        但是,正如上文所述,雖然復議管轄權基于行政機關的領導與被領導關系,但是后者卻不必然體現在復議管轄權上,二者不必一一對應,允許有例外情況。沒有領導權也可以管轄相關復議案件,沒有行政領導關系并不構成進行復議監督的障礙。其理由在于,行政組織法規定的職權和職責是行政復議管轄體制的重要依據,但并非唯一依據。便民原則、維護依法行政、實質化解行政爭議等也是確定復議管轄體制的重要依據?!墩髑笠庖姼濉返?span lang="EN-US">1條便規定了保護行政相對人合法權益、監督和保障依法行政、化解行政爭議的立法目的。有學者指出,確立復議管轄體制需要遵循四項原則:方便相對人提起復議;維護依法行政;及時妥善解決行政爭議;有利于解決專業性、技術性較強的行政爭議。還有學者指出,確立復議管轄體制需要遵循三項原則:方便相對人提起復議;維護依法行政;原則性與靈活性相結合的原則。涉及海關、金融、外匯管理等實行垂直領導的機關的復議案件,如果由上級主管部門管轄的話,會導致復議資源的分散和浪費;這些復議機關往往在外地,不方便當事人申請復議;尤其是部門利益會影響復議公正性,難以監督依法行政,也不利于實質化解行政爭議。因此,雖然對涉及海關、金融、外匯管理等行政機關的復議案件實行一級政府集中管轄缺乏組織法基礎,但對申請人而言,更加方便,也更加公正,有利于促進依法行政和實質化解行政爭議。此外,從有原則就有例外的角度講,行政復議法授予一級政府管轄涉及垂直領導的行政機關的復議案件,雖然缺乏組織法依據,但卻是行政復議法以法律的形式作出的一種特別授權和例外規定,也并非無法可依。

        必須看到,條條管轄模式存在復議資源分散、不方便當事人選擇復議機關、同案不同判,以及公正性不足等問題,最終不利于行政復議成為解決行政爭議的主渠道。因此,從整合復議資源、便利當事人申請、促進同案同判和增強復議公正性的角度出發,未來時機成熟時應當考慮取消條條管轄的特殊情形,將復議管轄權全部集中到一級政府,建立塊塊管轄的新的復議管轄格局。

        (二)相對集中復議管轄的公正性和專業性難題

        英國哲學家培根曾說:一次不公正的裁判,其惡果甚至超過十次犯罪,因為犯罪雖然是冒犯法律——好比污染了水流,而不公正的裁判則毀壞法律——好比污染了水源。這個道理同樣適用于行政復議?!墩髑笠庖姼濉穼?span lang="EN-US">“條塊結合的管轄體制修改為縣級以上地方政府相對集中管轄的管轄體制(塊塊管轄),對于解決現行復議管轄體制存在的問題具有重要意義,但仍存在公正性不足的問題。一方面,作為復議機關的地方政府是被申請人的上級機關,二者往往處在同一個地區,處于同一個地方關系網熟人社會中,很可能受到地方各方面因素的影響而作出不公正的復議決定。另一方面,作為復議機關的地方政府受政績考核評價體系等因素的影響,可能會將經濟發展等因素置于法治等因素的考量之上,進而在復議案件中偏向于重點保護與經濟發展密切相關的主體。也就是說,一級政府的自身利益也可能影響行政復議的公正性。例如,由于公安機關負責人在地方黨政系統中處于較高地位,由地方政府管轄針對公安機關的復議案件很有可能受到不當干擾;針對司法行政部門的復議案件雖然由一級政府管轄,但具體辦理案件的復議機構則可能是司法行政部門本身,難免招致自己作自己案件的法官的質疑,違反了自然公正原則。

        對此,一種思路是,考慮將涉及司法行政部門自身的復議案件、公安系統的復議案件,以及其他可能存在明顯獨立性不足的相關案件交由上級主管部門管轄。如此可以逸脫地方保護主義的牢籠,但又會引發條條管轄、部門利益的諸多弊病。另一種思路是,堅持集中管轄的思路,通過完善審理主體、審理程序等體制機制,確保復議機關和復議機構的獨立性、公正性。如建立避免公安機關、司法行政部門干預行政復議的體制機制,由一級政府的其他機構負責審理涉及司法行政部門的復議案件等。

        此外,相對集中復議管轄后,一級政府在處理以政府部門為被申請人的復議案件時,可能會存在經驗缺乏和專業性不足的問題,這確實會在一定程度上影響復議案件的質量。對此,可以通過對不同案件進行分類處理,加強學習和培訓等增強處理相關案件的專業性,還可以借助大數據的手段,對類案進行類似處理。對于重大、疑難、復雜或者專業性強的案件,還可以提請行政復議委員會提出咨詢意見??傊?,在經驗不足和專業性問題上,作為復議機關的一級政府和人民法院具有相似性,法院能處理好的,作為復議機關的一級政府沒有理由處理不好。

        (三)自我管轄的公正性困境

        自然正義原則有兩項基本要求,一是,當作出對一個人不利的裁判時應當聽取其意見;二是,任何人不能作自己案件的法官?!墩髑笠庖姼濉返?span lang="EN-US">3條也規定了行政復議工作應當堅持公正原則。

        在自我管轄問題上,《征求意見稿》延續了現有的規定,對于國務院部門和省級政府的自我管轄權,以及對自我管轄的復議決定不服向人民法院提起訴訟或申請國務院二次裁決的制度,未作任何修改。之所以規定省部級機關的自我管轄,主要原因有二:其一,國務院是最高國家行政機關,要從全局上處理行政事務。如果規定國務院管轄復議案件,可能不勝其煩,影響國務院的正常工作。其二,省部級行政機關的層次較高,人員素質也較高,理應依法作出復議決定,而且對其復議決定不服的還可以向法院尋求救濟。

        然而對此尚需認真研究。首先,國務院管轄的行政復議案件本身數量有限,即使將現在由省部級自我管轄的案件改由國務院管轄,案件數量也不會增長太多。2019年以省部級行政機關為被告的行政訴訟案件為21 954件,以省部級行政機關為被申請人的復議案件為5 765件,同期國務院裁決的復議案件總共只有674件,這表明當事人對于申請國務院裁決的需求并不是很大??紤]到國務院復議決定為終局決定,部分當事人會選擇行政訴訟途徑。其次,國務院管轄受理的行政復議案件,具體處理機構仍是國務院復議機構,即使案件有所增加,仍可通過增加配備相應復議資源來解決案多人少的矛盾。再次,由國務院管轄行政復議案件后,可以把國務院部門和省級政府的相關復議資源集中到國務院復議機構,以有效處理國務院管轄的復議案件。此外,時機成熟時,還可以考慮借鑒最高人民法院巡回審判制度,建立巡回行政復議制度。這既可以有效配置國務院復議資源,又方便了當事人申請復議,還有利于就地解決糾紛。

        改革省部級行政機關自我復議管轄制度還有一個公正性的考慮。自我管轄就是自己做自己案件的法官,存在不公正風險。一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條真理。所謂省部級行政機關的層次較高,人員素質也較高,理應依法作出復議決定的說法很難成立。其實,在這種自我管轄的制度下,省級政府和國務院部門實際上成了自己案件的法官,違背了自然正義的原則,不利于保護行政相對人的合法權益,有損行政復議的公信力。因此,從增強復議公正性的角度看,應當取消省級政府和國務院部門的自我管轄制度,以及對自我管轄不服而申請國務院二次裁決的制度,改由國務院管轄以省級政府和國務院部門為被申請人的復議案件,由國務院行政復議機構具體處理相關復議案件。如此可以避免省級政府和國務院部門自我管轄受到的公正性質疑,也有利于解決行政復議公信力不足的難題。當然,考慮到國務院地位的特殊性,確立這類行政復議決定的終局性也是必要的。

        需要補充說明的是,《征求意見稿》仍然保留了國務院部門對涉及其依法設立的派出機構,以及由其管理的法律、法規授權的組織的行政復議案件的管轄權。對此,從條條管轄的弊端、集中管轄的優勢的角度觀之,應當盡快廢除國務院部門的管轄權,統一由國務院管轄,以優化復議資源配置,增強復議的公正性。

        (四)展望:從集中復議管轄到行政法院

        行政復議制度的發展,必須解決行政復議管轄體制這個關鍵問題。無論是高維持率、高訴訟率,還是行政復議中的其他亂象,很大程度上都和行政復議管轄體制不完善、不健全有關?!墩髑笠庖姼濉反_立了相對集中的行政復議管轄體制(塊塊管轄),能夠在一定程度上克服現行行政復議管轄體制的弊端。依據《征求意見稿》,當事人對復議決定不服的,有權向人民法院提起行政訴訟。但是,我國行政訴訟上訴率、申訴率、信訪率高,和服判息訴率低的事實表明,通過行政訴訟來實質化解行政爭議還有很長一段路要走,立案難、審理難、執行難的問題還在一定程度上困擾著行政審判。

        由于行政復議制度正處于完善的過程中,尚不能充分發揮行政爭議化解主渠道作用,更不能取代行政審判。但可以預見的是,當行政復議制度發展到較高水平,成為解決行政爭議的主渠道時,行政系統處理行政爭議的能力和公正性將大大提升。此時,可以考慮對行政復議決定不服的,由行政法院管轄。具體而言,有兩種思路:一是從現有的法院系統中分離出行政審判系統來組建專門行政法院,這是從司法角度構建行政法院的一種可行且必要的思路;另一種可行的思路是,從行政的角度出發,把行政復議打造成中國的行政法院。

        集中復議管轄體制為在行政系統內設立行政法院提供了制度基礎。一方面,復議集中管轄后,行政復議管轄體制越來越類似于司法管轄體制,有利于復議管轄體制演變為行政法院管轄體制,為在行政系統內設立行政法院提供了管轄體制方面的制度基礎。另一方面,集中復議管轄后,行政復議資源(包括復議機構、人、財、物)配置得到整合和優化,這為設立行政法院提供了組織基礎;集中復議管轄統一了辦案標準,減少了部門利益的干擾,增強了復議的公正性,為設立行政法院打下了公正性基礎。而且,集中復議管轄還有利于行政復議委員會的設置和聽證等程序的應用。集中管轄后,復議資源得到整合,各級復議機關聘請復議委員會和舉行聽證等程序的能力大大增強。而復議委員會和聽證等程序的設置對于健全行政復議組織、增強復議的公正性大有裨益。所以,集中管轄通過方便聘請復議委員會和舉行聽證等程序健全了行政復議組織,并且間接提升了復議的公正性。這為行政復議演變為行政系統內的行政法院提供了組織基礎和公正性基礎。

        基于我國強政府、弱法院的權力格局,處于弱勢地位的法院很難有效監督行政機關,因此,由行政機關管轄對復議決定不服的案件,進而在行政系統內部設立行政法院就很有必要。一方面,法院監督行政機關效果不佳是客觀事實。對行政復議決定進行監督,進而建立行政法院,如果不能從法院系統進行突破,可以考慮從行政系統進行突破。這也有利于解決法院不敢監督、不想監督、司法不公等難題。另一方面,由行政機關管轄對復議決定不服的案件,進而在行政系統內部設立行政法院,也有利于發揮強行政的優勢。在行政機關的支持下,設立在行政系統內的行政法院可以充分發揮專業性強的優勢,運用行政資源有效解決行政爭議。法國便是在普通法院之外,由行政機關設立獨立的行政法院來解決行政爭議。在他們看來,裁決行政糾紛就是行政本身,禁止普通法院干涉行政。這為我國行政復議管轄制度的改革和行政法院的設立提供了很好的參照。

        不過,由行政機關管轄對復議決定不服的案件,進而在行政系統內部設立行政法院,必然面對獨立性的質疑。例如,英國學者戴雪批評法國行政法院讓行政機關適用特別的規則,賦予行政機關特權。就這種疑慮而言,可以通過調整行政法院的組成和運行等來確保其獨立于行政機關,使其依法行使行政案件的管轄權和審判權。事實上,法國行政法院能夠獨立于行政機關、不受實際行政的干涉也是一個很好的參照。


        四、結語


        《行政復議法》實施20多年來,終于迎來了大修。行政復議管轄體制是行政復議制度的關鍵問題和核心環節,也是本次行政復議法修改的重頭戲。司法部《征求意見稿》為落實中央全面依法治國委員會第3次會議審議通過的《行政復議體制改革方案》,對現行行政復議法的管轄條款進行了修改。復議管轄體制的進一步發展,需要在行政復議、行政訴訟與行政賠償等行政糾紛解決體系的大框架下進行,尤其要著眼于把行政復議打造成為化解行政爭議的主渠道的立法宗旨和目標定位,明確復議管轄體制的一般原則和考量因素。相信行政復議管轄體制的改革必將推動行政復議發揮解決行政爭議的主渠道作用,為建設公正高效、便民為民的中國特色社會主義行政復議制度奠定堅實基礎。




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