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        史全增:論村委會在重大公共衛生風險防控中的法治化參與路徑

        | 時間: 2021-05-12 17:13:45 | 文章來源:

        摘要:村委會在重大公共衛生風險防控的參與過程中,承擔著自治職責、法定職責和輔助職責,為了化解村委會參與中的若干現實困境,需要予以法治化改善。因此,應當以村委會的憲法地位為出發點,以“幫助者”的角色定位充分激發村民參與的積極性。村委會既可以廣泛參與不涉及行政強制措施的任務;還可以在行政機關的指揮下,參與實施涉及限制人身自由、財產權等行政強制措施的任務?;诖宓赖乃袡鄽w屬與利用目的,村委會有權封鎖弱開放性村道,并限制非本村村民的通行,但應當遵循比例原則的要求。

        關鍵詞:村委會;重大公共衛生風險;防控;法治化參與


        2020年初以來的新冠肺炎疫情防控中,我國各地的村民委員會(下文簡稱為“村委會”)通過宣傳教育、組織群眾、扶危濟困、協助政府等方式積極參與進來,并發揮了重要作用。2021年初再次爆發的新冠肺炎疫情,呈現出向農村地區彌散的態勢,由此需要村委會更為有效的參與。如202112日小果莊村首例病例確診后,石家莊、邢臺等地在動員組織村民進行核酸檢測、實施封閉管理、居家觀察或集中隔離等防控工作中,村委會都承擔了繁重的任務。但是,在疫情防控中,有些地方的村委會自發采取的一些“硬核”手段,如封鎖村道、阻斷交通、禁止村民出入,甚至把村民的家門封死、限制村民人身自由等,引發了許多爭議和沖突。究其原因,一方面是在風險認知上,村委會對疫情風險的判明存在著誤區,乃至因過度恐懼而產生過激反應;另一方面是在法律認知上,村委會對其在重大公共衛生風險防控中的法治化參與路徑不清楚,難以確定自己的角色定位、參與手段及其界限等。而在學界,對這些問題同樣缺乏足夠的重視和反思,從而亟待理論研究的跟進。因此,在新冠肺炎疫情防控常態化的當下,需要在現行法治體系的視角下,明確村委會在重大公共衛生風險防控中的法治化職責,厘清村委會參與的法治化困境,提出村委會參與的法治優化進路,以更好回應村委會法治化參與的需求。


        一、村委會參與重大公共衛生風險防控的法規范依據演進


        村委會是按照村民居住地設立的,由村民進行自我管理、自我教育、自我服務的群眾性的自治共同體。對村委會在重大公共衛生風險防控中法治化參與路徑的研究,需要梳理相關法規范依據的演進,從而確定良好的改善方向。

        (一)村委會參與路徑的立法初步設定

        村委會的憲法地位及其與行政機關之間的關系,是確定村委會參與路徑的基礎。對此,1982年《憲法》第111條第1款確認了村委會的基層群眾性自治組織的憲法地位。1987年,全國人大常委會通過的《村民委員會組織法(試行)》對鄉鎮政府與村委會的關系作出雙向設定,但該規定過于原則,且更為側重常態化的調整視角,難以作為應急狀態下村委會參與的有效指引。

        在突發公共衛生事件應對領域,1989年全國人大常委會公布了《傳染病防治法》,該法第24條第2款規定,居民或者村民組織“應當配合實施”醫療保健機構、衛生防疫機構所采取的隔離治療、強制隔離治療等控制措施。但是,該法并未明確村委會的角色定位、參與手段、權利義務和法律責任等,且設定的參與路徑具有明顯的被動色彩。在改革開放初期,基層政府通過村委會對農民的控制依然很嚴格,但在國家層面積極推行的村民自治活動,又消解著基層政府對農民的控制。加之1992年后,我國市場經濟迅猛發展,農村人口大規模向城市流動,在村委會對突發公共衛生事件應對的參與過程中,呈現出參與模式行政化和參與態度消極化的交織現象。

        (二)村委會參與路徑的法治改善設定

        1998年,全國人大常委會修訂通過新的《村民委員會組織法》,該法第4條承繼了《村民委員會組織法(試行)》對村委會與鄉鎮政府的關系設定,但并沒有規范村委會參與突發公共衛生事件的應對路徑,從而依然需要專門法或單行法的補足。1999年《憲法修正案》將“依法治國”寫入憲法,標志著良法善治、有限政府成為我國法治體系的重要構成要素,并蘊含著既要尊重村委會的憲法地位,又要促進和保障村委會參與突發公共衛生事件應對的法治化架構要求。

        2003年初“非典”(SARS)疫情爆發后,《傳染病防治法》為應對突發公共衛生事件提供了法律支撐,但同時也暴露出該法所設定的傳染病防治機制、體制等方面存在的不足,特別是應急制度不完善、財政保障不足、公民權利受到過度限制等問題,對實踐中有些村委會自發采取的封村堵路、拒絕返鄉村民進村等措施也缺乏有效回應。200359日,國務院公布《突發公共衛生事件應急條例》,被視為我國進一步將突發公共衛生事件應對納入“法制化”軌道的標志。該條例第21條和第40條對村委會參與的相關規定主要有兩個方面,分別是“單位和個人”的信息報告義務、村委會對行政部門和醫療衛生機構應急處置的協助義務?!锻话l公共衛生事件應急條例》雖為村委會設定了參與的初步框架,但對村委會的職責、權利義務的設定依然十分匱乏,難以適應法治化參與的需要,亟待立法的頂層設計和其他規范性文件的細化。

        2004年修訂后的《傳染病防治法》較為重視公眾參與,如該法第2條增加了“依靠群眾”的表述;第9條第2款向村委會提出了組織村民參與傳染病防控活動的要求。此外,該法第27條和第31條還設定了“消毒處理”“及時報告”等較為明確的法定義務,但對村委會參與路徑的構建依然較為原則,保障措施、權利義務、法律責任等方面的設定缺失。2007年,全國人大常委會通過的《突發事件應對法》將突發公共衛生事件的應對納入調整范圍,并從過程論的視角,較為詳細地設定了村委會在風險預防與應急準備、風險監測、應急處置等方面的參與路徑;村民也被施加了應當服從村委會指揮與安排,配合政府的應急措施的義務。并為不服從有關行政命令或不配合依法采取的相關措施的行為主體設定了法律責任。但是,該法也存在著定位不高和應對主體的協調能力有限等問題,且對村委會參與的關注度不高,需要更好的法治化改善。

        (三)村委會參與路徑的法治優化重塑

        在中國特色社會主義法律體系已經形成的背景下,2014年,黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,提出“推進基層治理法治化”等要求,為村委會參與重大公共衛生風險防控路徑的法治優化提供了指引。2019年,黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,提出“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”等要求,由此,需要審視如何更好發揮村委會的服務共治作用和保障村民自治之間的關系問題,以提升村委會參與的法治化水平。2020年初爆發并持續至今的新冠肺炎疫情,更為這種反思提供了新的契機與壓力。

        在現行法治體系之下,通過國家立法機關之外的其他主體制定的規范性文件,對村委會的參與路徑予以明確,是本階段所倚重的一種法治優化進路。如2020315日,國務院聯防聯控機制公布的《因新冠肺炎疫情影響造成監護缺失兒童救助保護工作方案》,為村委會設定了針對監護缺失兒童的督促履責、臨時照料、協調檢測、協助就醫就診義務等,明確了村委會的相關參與職責。在地方層面,2020211日,湖北省人大常委會通過的《關于為打贏新型冠狀病毒肺炎疫情防控阻擊戰提供有力法治保障的決定》,要求村委會“應當嚴格落實相關防控措施,強化防控網格化管理”等,也是對村委會參與職責的明確化。2020216日,湖北新冠肺炎疫情防控指揮部公布的《關于加強農村村組封閉管理工作的通知》,確立了“以村黨組織書記為第一責任人、駐村扶貧工作隊隊長參與、村“兩委”為主體責任的農村村組(村灣)封閉管理指揮體系”,但是,這種方式可能會產生責任性質不清的問題,如村委會在工作中的地位,村民不服封閉管理時應當如何定性等,需要予以法治化解讀。且有些地方對村委會提出的參與要求,也可能會違反法律的規定或法治的精神,值得警醒。

        從整體上看,2020年初以來新冠肺炎疫情防控的關注點主要在城市,而農村防控的有關信息與需求則相對被忽視,這不僅是因為立法的不完善,更在于行政法治理論闡述的嚴重不足。而2021年初爆發于農村地區的新冠肺炎疫情,為村委會的法治化參與提出了更為迫切的要求。因此,如何提升村委會參與應急治理的法治化水平,是值得深刻反思的。


        二、村委會參與重大公共衛生風險防控的法治化職責


        對村委會在重大公共衛生風險防控中所承擔職責的明確,是其依法參與的前提。以現行法治體系下防控義務的首要責任主體為標準,村委會分別承擔著自治職責、法定職責和輔助職責等,這些職責分別具有不同的規范構造與功能要求,并構成了村委會參與的基本路徑。

        (一)村委會依憲承擔的自治職責

        “現代文明要求個人放棄相當一部分對自己生活的控制權利,把它們交給非人格化的機構”。村委會作為憲法上的基層群眾性自治組織,應當積極承擔起村民自治事務的組織與促進責任,“由村民依法辦理自己的事情”,助推村民實行良好的基層自治,這是其基礎性職責。

        根據《憲法》第111條第2款的規定,村委會“辦理本居住地區的公共事務和公益事業,調解民間糾紛……并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議”。其中,公共事務是指滿足全體或大部分村民需要,體現其共同利益的事務,如修建村道、植樹造林等;公益事業是指有關本村公共利益的福利事業,如建托兒所、辦敬老院、扶危助困等。在松散的個體狀態下,需要有代表公共利益的組織來凝聚共識和助推行動,以實現集體的抱負。否則,“有理性的尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”。因此,村委會就成為一種服務于村民共同利益的執行組織,對于涉及基層自治范圍內的重大事項需要經過村民會議或村民代表會議的討論決定,并由村委會負責具體辦理。村委會不是村民自治權力的本源主體,不享有行政強制權。但在疫情防控中,村委會可以主動或應村民要求,為村民提供幫助、發放防疫物資、改善村內公共衛生條件等,以在自治框架內起到公共物品供給的作用。

        (二)村委會依法承擔的法定職責

        傳統公共行政的運作高度信賴與依賴官僚理性,并排斥私人對行政的參與,而現代社會條件下,“行政任務日趨呈現出增量化、復雜化和多樣化的態勢”,若采用純粹的傳統行政模式,會導致行政任務難以履行,進而引發其他風險,因此,可以由立法為其他社會主體設定必要的法定義務,以實現更好的社會共治。在重大公共衛生風險防控中,村委會對其法定義務的承擔,屬于一種第三方行政式的參與路徑。行政主體通過對作為第三方的社會主體的說服、強迫、操控,以及利用法律和民事救濟等措施,建立或加強執行行政任務的節點,以更好啟動對其他社會主體的管控。在風險社會條件下,國家全面控制的能力削弱。且行政機關僅是社會治理網絡的一類節點,而眾多社會主體則構成了其他重要節點。村委會作為一種基層群眾性自治組織,具有動員所屬村民的天然組織優勢和信息采集便利,行政機關可以將其作為助力杠桿。一旦政府宣布某種應急決定,或符合法定義務的啟動條件時,村委會即應當實施有關活動。

        為了提高重大公共衛生風險防控的實效性,許多法規范明確了村委會在必要情況下以自己的名義對某些義務的承擔,主要有如下幾類:一是信息的收集與報告,如《突發事件應對法》第39條第1款、《傳染病防治法》第31條規定的信息報告義務;二是動員與組織村民,如《突發事件應對法》第55條、《傳染病防治法》第9條第2款規定的動員組織村民參與的義務;三是直接處置,如《傳染病防治法》第27條第2款規定的“消毒處理”義務。村委會應當根據立法設定的義務,有序地參與到公共衛生風險的防控活動中,否則應被依法追究法律責任。

        (三)村委會依委托或指揮承擔的輔助職責

        根據國家統計局的數據顯示,2019年末我國農村人口約為5.52億人,占總人口的39.4%。而我國的行政機關主要設置于城市之中,農村的行政力量極為薄弱,無法承擔起全部的應對職責,此時,行政機關可以將村委會作為一種重要的輔助力量。在此關系的建構中,雙方處于相對平等的法律地位,村委會構成行政機關的“延長的物理手臂”,并以行政機關的名義參與相關行政任務的實施。根據獨立程度的不同,村委會承擔的輔助職責主要包括兩類,分別是受行政機關委托時所承擔的獨立輔助職責和在行政機關指揮下所承擔的從屬輔助職責。所謂委托,是指行政機關請其他組織或私人代為辦理某種行政事務,并由委托機關承擔法律后果的輔助方式。如行政機關委托村委會代為發放救災物資、送達通知等。所謂指揮,是指其他組織或個人在行政機關工作人員的直接帶領下,根據其具體指令而執行某些任務的輔助方式,如村委會在民警的帶領下,對道路實施封鎖等。由于村委會的輔助職責是以行政機關的法定職責為依托的,因此,一般不需要特別的法律依據,可以由行政機關協調村委會予以配合實施。

        需要指出的是,輔助職責和法定職責經常是難以截然區分的,村委會的許多法定義務可以被視為對行政機關的協助,而村委會的協助也多被立法的原則性規定納為法定義務,但這種區分依然具有一定的意義,有助于推進責任的有效承擔。因此,我們可以將法定義務的明確性和法律責任的首要承擔主體作為兩者區分的參考標準。在義務的立法設定方面,比較原則的參與義務設定不宜視為法定職責,如《村民委員會組織法》第5條對村委會“協助”鄉鎮政府開展工作,以及《突發事件應對法》第11條第2款對有關主體“有義務參與突發事件應對工作”等的規定,更多是從促進參與和共治的角度提出的原則性要求,不宜作為判斷法定職責與輔助職責的依據;而對于立法明確設定的拘束力較強的義務,可以視為法定職責,如《傳染病防治法》第31條對“任何單位和個人……應當及時……報告”的規定,即是一種明確的法定義務設定。在法律責任的首要承擔主體方面,無論是村委會受行政機關委托還是指揮的協助事項,在本質上都屬于行政機關法定職責范圍內的行政任務,而非村委會的自治事務或法定義務,其首要責任主體都是行政機關;而對于立法明確設定的村委會應當以自己名義獨立實施的義務,村委會是首要的責任承擔主體,并由(或應當由)立法為其設定法律責任。因此,基于村委會參與法治化的要求,對那些既明確設定了參與義務,又為之匹配法律責任的事項應視為法定職責;而對那些僅原則性設定協助或參與要求,但又缺乏法律責任設定的事項,不宜視為法定職責,但在緊急情況下,村委會被施加了更多的協助義務,可以通過規范性文件或行政命令的明確而轉換為法定職責。


        三、村委會參與重大公共衛生風險防控的法治化困境


        村委會對重大公共衛生風險防控的參與,存在著若干現實的法治化困境,既可能導致村委會偏離其憲法地位,也制約著村委會共治作用的發揮,需要予以檢討。

        (一)村委會的憲法地位與行政傳統路徑的錯位

        村委會是按居民居住地區設立的基層群眾性自治組織,是村民進行村務日常管理的機構,而非基層政權。但在村委會參與重大公共衛生風險防控的過程中,存在著實然層面鄉鎮政府對村委會行政化利用的傳統路徑依賴,與應然層面村委會作為基層群眾性自治組織的沖突。

        在國家層面,1958年起推行并迅速發展起來的“人民公社”這一“政社合一”組織形式,使國家權力直接深入到農村最基層,從而形成了影響至今的農村組織行政化傳統。1978年后,隨著人民公社的實際解體,鄉村組織逐漸變得松弛。1982年《憲法》在總結各地實踐的基礎上,確認了村委會的基層群眾性自治組織的憲法地位。同時,黨和國家也在積極推動村委會的自治實踐及其完善。村委會是一種通過社會自治而實現共治的組織化形式,而鄉鎮政府在憲法上不再直接管理農村社會事務,轉由村委會承擔,從而構成了非上下級關系的“鄉政村治”模式。

        但是,傳統的行政模式更為強調層級、管制與服從,由于鄉鎮政府無力承擔繁雜而全面的行政任務,不得不將村委會作為其實施社會管理的工具。村民在經濟上、人身上又依附于集體經濟組織,無力抵御村委會的行政化。即使在2005年國家取消農業稅后,鄉鎮政府依然可以憑借資源分配的權力,對村委會施加一定的控制。在重大公共衛生風險防控中,有些鄉鎮政府要求村委會全面承擔起防控責任,乃至直接向村委會施加一些其不具有相應法律能力的任務,如在上級政府建議公眾減少外出的情況下,要求村委會禁止所有村民外出、乃至封鎖村道,從而產生了壓力型、領導型的傳統路徑依賴與自治結構的沖突。而鄉鎮政府對村委會的過度利用,又進一步加強了村委會的行政化色彩,并將這種路徑依賴在各類事務中予以固化。

        (二)村委會的應對義務與參與手段配置的錯位

        村委會的有效參與,是重大公共衛生風險防控的重要保障。但是,村委會的參與手段卻存在著不可避免的短板,導致其履責的法治效果不彰。

        其一,村委會不享有行政強制措施實施權。根據《行政強制法》第17條第1款的規定,“行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施”;該法第70條還規定,“法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織在法定授權范圍內”,有權“以自己的名義實施行政強制”。因此,若無法定授權,其他組織不得以自己的名義實施行政強制措施。且《行政強制法》第3條第2款也是針對“行政機關”在突發公共衛生事件中所享有應急手段的規制路徑,即必須符合“有關法律、行政法規”的規定。目前,“法律、行政法規授權實施行政強制措施的只有事業單位”,村委會并未被納入授權范圍內。這使得村委會的參與手段缺乏強制力,面對不配合的村民時可能會感到無能為力。

        其二,村委會參與職責的全面性與手段配置的原則性的沖突。鄉鎮政府與縣級以上政府的施政路徑不同,沒有所屬的職能部門和派出機構,但其管轄事務卻十分繁雜。20191月,中辦、國辦印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》,提出賦予鄉鎮政府執法權、以鄉鎮政府名義開展執法工作等改革,對于改善基層治理、推進執法力量向基層下沉具有重要意義。但是,在現行法律體系下,鄉鎮政府缺乏執法機構與執法資源,必然有動力將其任務轉由村委會承擔。且《村民委員會組織法》《突發事件應對法》《傳染病防治法》等也為村委會設立了籠統而全面的協助職責,但立法對其履責手段的配置卻是較為原則的,缺乏可操作性。村民自治并非“地方自治”,而是一種社會自治,具有國家還權于社會的色彩,并不以國家強制力為后盾;而地方自治是國家與地方對公權力劃分,由國家強制力作為支撐。村委會對村民并不享有當然的命令權,相關立法大多以“動員”“組織”等詞作為其履責的作用法依據,但這些詞的“強制”傳導色彩較弱,村委會不具有強制實施的手段和責任追究的權力。當村民不配合時,村委會只能通過其管理的集體經濟資源進行威懾,或者采取其他手段強迫村民服從,但這又與其作為村民自治組織的憲法地位相違背。應對義務與參與手段配置的錯位,使村委會處于兩難的境地。

        (三)村委會的組織模式與應急處理需要的錯位

        “效率是公共行政實踐可行的目標”。在重大公共衛生風險防控中,各類組織經常需要采取即時措施或涉及對法律規定、行政命令的即時執行,應當為其配置合適的組織模式。而村委會的組織模式與應急處理需要之間存在的錯位現象,使村委會的參與面臨著尷尬局面。

        根據成員構成或內部權力分配的不同,組織可以分為首長制與委員會制兩種。前者由首長獨立決斷事務,優勢在于組織成本低、決策迅速,但缺乏制約的首長容易產生專斷和偏私;后者通過集體決議的形式決定事務,優勢在于集思廣益、相互制約,但存在組織成本高、決策效率低、責任不明確等弊端,在緊急事務面前可能會造成拖延。一般來說,經濟性事務領域宜采用委員會制,以發揮其公平、獨立的優勢,形成審慎決策;社會性事務領域宜采用首長制,以應對各種危及人身、社會健康、安全等的緊急事件。例如,日本的“村”作為一種基礎性地方自治組織,設置作為議事機關的議會和作為執行機關的村長,村長是地方公共團體的首長,管理并執行地方公共團體事務,其他執行機關被置于村長的管轄之下。我國的村委會則實行“少數服從多數的民主決策機制”,主要通過會議表決的方式處理重要事項,村委會主任只是處于較重要地位的委員之一,并非具有自主決策權的“村長”,立法對于各類職責的設定也是以村委會為責任主體的。重大公共衛生風險防控經常需要緊急決策與執行,更適宜采取首長制模式,而村委會的委員會制模式更適宜處理常態事務,村委會主任不具有法律意義上獨立決策的能力。因此,村委會的組織模式面臨著與任務性質不配備的局面,難以適應突發公共衛生事件法治化應對的需求。

        但是,對效率的過度強調會導致公共機構倚重于單獨行動,最終會威脅到民主原則。若公民提出疑問或要求分享權力,均易被視為妨礙公務或浪費時間。一旦形成一種強制式的行政化路徑依賴,就會使村委會主任成為事實上的首長,動搖村委會作為村民自治組織的憲法地位。


        四、村委會參與重大公共衛生風險防控的法治優化進路


        為了改善村委會在重大公共衛生風險防控中的法治化參與水平,應當遵循現行法治體系的安排,以村委會的憲法地位為前提,合理確立村委會的角色定位,建構其對內(村民)實施管治和對外(村道)實施封鎖的法治化進路。

        (一)村委會應當確立“幫助者”的角色定位

        “組織變革的困難之處是需要調整長期形成的個人行為模式或已經建立起來的組織行為方式”,應當在綜合考量村委會與村民、行政機關的關系的基礎上,為村委會確立合理的角色定位,使其既能適應防控任務的需要,將村委會作為共治的重要節點,又不得破壞憲法對村委會的地位保障,以促進村委會參與的法治化。

        美國學者博克斯描述了在特定社區環境下,社區公共服務職業者應對挑戰的三種角色,即執行者、控制者和幫助者。其中,執行者是基于傳統的價值中立目標,在政策制定與執行分離的基礎上,為社區居民提供稱職的職業化服務,同時盡可能遠離政策制定過程;控制者則是以偏好特定的實質目標來影響政策制定過程,有時還會超越預期的職業者角色限定,目的是影響其上級、代議者和公民的行動;而幫助者既像執行者一樣提供職業化的公共服務,也關心實質性的政策目標,且不同于控制者,更注重推動實現公民的自主治理和對公共事務的積極參與。在我國語境下,村委會的憲法地位是確立村委會在參與重大公共衛生風險防控中角色定位的基礎,而博克斯的前述理論則可以為我們更好地界定村委會的角色定位提供一種有益的借鑒。

        在村委會與村民的關系方面,需要建構一種能夠適應現代風險社會的互動模式。過于強勢的村委會會成為一種控制者,破壞其作為村民自治組織的基礎性地位,并可能成為基層政府的下級機構;而執行者模式的村委會,在當前農村的社會條件下,不僅難以履行其自治組織的本位職責,也無法有效發揮其輔助功能。在公共生活領域,“公民也需要積極參與決策,并能夠為他們選舉的公職人員的行動負責”,因此,在現行法治體系下,應當為村委會尋求一種幫助者的角色定位,以充分激發村民主動參與公共事務的積極性。這不僅與我國憲法第2條的“一切權力屬于人民”和人民有權參與各類公共事務的規定相吻合,也與《突發事件應對法》《傳染病防治法》等立法中有關村委會“動員”“組織”村民參與突發公共衛生事件應對的規范設定是一致的。

        在村委會與行政機關的關系方面,兩者并非上下級。重大公共衛生風險防控工作的開展,應當遵循政府統一領導,衛生行政部門主導,其他行政部門分別依據職責參與的法治框架。根據《村民委員會組織法》第5條的要求,在重大公共衛生風險防控中,村委會與鄉鎮政府的關系主要包括如下兩個方面:(1)行政機關應當對村委會的防控工作給予有效的指導、支持和幫助。如根據《傳染病防治法》第61條第2款的規定,地方各級政府應當保障農村基層傳染病預防工作的經費。鑒于村委會在公共衛生風險防控領域專業知識和法律知識的短板,鄉鎮政府應當為村委會提供防疫指導、法治宣傳支持等,以提高村委會防控工作的專業化和法治化水平。(2)村委會應當積極協助行政機關開展防控工作。村委會不僅是鄉鎮政府的輔助力量,也可以成為其他層級政府及其部門的輔助力量,且突發公共衛生事件的具體應對工作一般由縣級以上政府及其有關部門按照職責承擔,鄉鎮政府更多是執行上級政府及其部門的決定。村委會具有的行政輔助力量的法律地位,同樣也是一種“幫助者”角色的體現,可以起到連接行政機關與村民的杠桿和潤滑劑的作用,以更有效地實現對重大公共衛生風險的防控。如根據《突發公共衛生事件應急條例》第40條的規定,在傳染病暴發、流行時,村委會應當組織力量,協助有關行政機關、醫療衛生機構做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛生措施的落實工作。

        (二)村委會對內(村民)實施管治的法治優化進路

        村委會作為農村地區最主要的社會組織,其對所屬村民管治的實效性,成為本地重大公共衛生風險防控的關鍵因素。因此,應當確定村委會對村民實施管治的法治化路徑,并為其履責提供有效的法治保障。

        “協調是群體生活的驅動力,它比權威和控制更重要”,村委會應當幫助村民明白表達和滿足村民的共同利益需求,兩者通過建立信任與合作關系,促使形成一種集體的、共同的公共利益觀念,而非試圖控制村民的行動方向。村委會可以在自治事務的辦理權限內,積極促進重大公共衛生風險的預防和控制,如推動制定更有利于緊急情況應對的村規民約、廣播風險警示信息、宣傳疫情防治方法、為村民采購和發放防護用品,并積極向政府反映村民的意見和建議等。其中,村委會基于自身判斷,對風險警示信息的廣播和疫情防治方法的宣傳等,對村民僅具有指導作用,不產生法律上的強制效果。此外,村委會也可以主動采取一些必要的“自我保護”措施,如組織村民進行日常巡邏、流動檢查等,以防止發生打砸盜搶等事件。村委會的自治職責是基于其憲法地位而產生的,并基本確定了村委會的能力范疇,而其他職責的設定或承擔,都不得威脅其作為自治組織的基礎地位,否則可能導致其作用的異化。因此,村委會更適宜以村集體共同利益代表的身份,作為一種催化劑,促進村民積極參與進來,“將自我投入到一個社區之中,認同一個社區的權威,并愿意支持該社區的生活”,從而形成良好的共治氛圍。

        在村委會對行政機關的協助方面,雖然《行政強制法》第17條第1款明確規定行政強制措施權不得委托,但該規定并未排除行政機關利用村委會執行一些不涉及行政強制措施的任務。如當縣級政府決定對某個特定區域采取隔離措施后,即可以委托所在地的村委會為被隔離人員提供生活保障。對于不涉及行政強制措施的行政任務,可以較為廣泛地采用委托式的獨立輔助模式。鑒于行政強制措施實施的過程性,村委會可以作為在行政機關直接指揮下的輔助力量,參與實施某些涉及限制公民人身自由和財產權等的行政強制措施。如公安機關對某位村民采取強制隔離措施時,村委會可以在民警的指令下提供協助。此外,根據《行政強制法》第50條的規定,行政機關還可以委托村委會代為履行涉及排除妨礙、恢復原狀等的行政強制執行事項。只要是法規范沒有明確禁止的事項,村委會都可以參與進來,從而形成法治化的應急治理路徑。但是,無論村委會承擔何種職責,都不具有以自己名義實施限制村民的人身自由和財產權等行政強制措施的權力。村委會在履行法定義務時,也具有一定的自主空間,可以通過創新履責的手段和方式更好地完成任務,如充分利用信息化手段,做好信息收集報告和防疫知識宣傳工作。

        根據《突發事件應對法》第57條的規定,突發事件發生地的公民應當服從村委會的指揮和安排。但是,當村民不配合時,應當尋求一種有效的應對。其一,村委會以其自治職責實施某些防控任務時,當其指派的人員遭到恐嚇、毆打的,依法享有正當防衛的權利,同時可以將違法行為人扭送到公安機關。其二,當村委會以其法定職責或者輔助職責執行任務時,其地位類似于“國家機關工作人員”,若遇到阻礙或暴力妨害時,則行為人涉嫌構成阻礙執行職務行為或妨害公務罪,應當由有權機關依法追究其法律責任。而當村委會不積極履行其各類職責時,也應當依據《村民委員會組織法》《監察法》《公職人員政務處分法》等的相關規定予以問責。

        (三)村委會對外(村道)實施封鎖的法治優化進路

        以截斷村道為代表的封村堵路現象在新冠肺炎疫情應對中受到了公眾的廣泛關注,且對村委會是否享有村道封鎖權的問題也是眾說紛紜。對此,以公物法理論為指引,有助于考察村道的法律地位以及村委會對村道的管治權。所謂公物,是指“直接供公的目的使用之物,并處于國家或其他行政主體所得支配而言”。依據所有權的不同,公物分為國有公物、集體有公物和私有公物三類,根據我國《憲法》第10條第2款的規定,村道一般是村集體所有,因此屬于供村民使用的“集體有公物”。我國調整道路管理的法律主要是公物管理法范疇的《公路法》,根據該法第6條的規定,“公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道和鄉道”,村道雖在事實上被公眾所使用,但并非是享有《公路法》上地位的“公路”,可以被視為“由法律規定了作為公共用物管理的公物以外的公物”,加之村道大多未經《公路法》規定的嚴格的路線認定程序并被作為公路使用,國家的介入程度較淺。所以,《公路法》第46條規定的不得設置障礙或進行其他影響公路暢通的活動等,并不是禁止村委會封鎖村道的法律依據。

        村道作為在農村集體土地上修建并由村集體所有的道路,主要服務于本村與外界的連通,一般由村委會組織修建和管理。由此,需要討論村委會對村道是否享有完全的封鎖權。根據所有權理論,村民集體是村道的所有權主體和利用權主體,并可以由村委會代表其行使村道管理權,因此,村委會無權限制作為所有權和利用權本源主體的本村村民(和在本村享有居住權的非本村村民)的正常通行。但是,村委會在一定程度上享有對非本村村民的通行管理權,其一,基于所有權,村委會應當擁有在特定情形下拒絕非本村村民在村道通行的權利,因為所有權主體對其財產依法享有的占有、使用、收益和處分的權利是對世權,且不受他人的非法干涉,這與城鎮中的居民小區有權禁止非本小區居民進入與通行是類似的,且根據《公路法》第18條的要求,村與公路在實體上也應當有物理區隔。即使村道在習慣或事實上被作為向所有公眾開放的公物,也不得排除應急狀態下所有權的行使。作為一種比較,“在普通法系國家,法律規定財產所有人有權決定誰可以進入或逗留在自己的領地內”。其二,基于在所有權基礎上產生的公物管理權,為了實現村道的利用目的和排除妨害其利用的行為,在應急狀態下,村委會應當享有限制非本村村民通行的權利,且基于對公共警察的補充而產生的公物警察權,為了維持村道和村內的社會治安秩序,村委會應當享有對村道實施一定警察規制的權利。

        但是,基于路網的連通性,村道并非是與公路完全隔絕的,政府在事實上也通過各種途徑對村道的設置管理施加積極影響。由于《農村公路建設管理辦法》第5條設定了縣、鄉兩級政府對轄區內農村公路的建設管理職責,且村道也已經納入了農村道路建設規劃的范疇,村道從而成為部門規章意義上的法上的公物或預定公物的調整范圍,為政府提供了介入村道管理的抓手。當政府通過財政撥款修建村道時,必然會對村道提出公共利用的要求。隨著我國交通事業的發展,為了提高路網的連通性與利用效率,也有必要對村道施加一定的公共利用義務。如《廣東省農村公路條例》第36條第2款規定,在村道及其用地范圍內禁止設置障礙、非法設卡等。但是,鑒于不同的村道在路網中的地位不同,對其作為公物利用的支配強度也應有所不同。其一,對于在路網中具有較重要地位,公眾無法繞行或繞行會造成較大成本的強開放性村道,以及基于立法規定或行政機關指定,納入公路網范疇的村道,村委會并不享有全面的控制權,無權自行予以封鎖。其二,對于僅連通村內與村外、以及在路網中具有方便替代的弱開放性村道,村委會具有更為全面的管治權,有權予以封鎖。因此,在政府下達村道封鎖命令的情況下,村委會對村道的封鎖是執行行政命令。在政府未下達村道封鎖命令的情況下,村委會原則上不得隨意封鎖村道,應當為公眾通行提供便利;為了避免本村村民遭受重大損失,若村委會認為確實有封鎖村道的必要性時,基于所有權的行使和村道的利用目的,是可以封鎖弱開放性村道的,但應當遵循比例原則,盡可能減少對公共出行的影響,且不得限制本村村民的通行。在非常事態結束后,“應當及時解除相關非常措施,防止將非常態措施常態化”。


        結語


        在重大公共衛生風險防控中,村委會是行政機關的重要輔助力量。應當在尊重與保障村委會的憲法地位的基礎上,以其自治權限、法定義務和輔助能力為前提,探索更好發揮村委會的共治作用的法治化參與路徑。村委會應當在行政機關的指導或指揮下,發揮催化劑的作用,積極組織協調村民配合行政機關所采取的各類應急處置措施,且不得作出與行政決定、命令相反的行為,更不得非法限制村民權益。村委會應在現行法治體系之下,尋找一種符合自身憲法地位及角色定位的狀態,并防止可能會產生的異化現象。而為了提升村委會參與的法治化水平,行政機關同樣要提高踐行應急法治的能力,對村委會的各類參與路徑有著清醒的認知,尊重村委會的自主性地位,并及時全面地公開有關風險防控信息,為村委會的參與提供充分有效的法治保障。




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