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        黃先雄:論《民法典》財產權規范中的政府行為邊界

        | 時間: 2021-05-11 17:15:57 | 文章來源:

        摘要:我國《民法典》并非純私法性質的法典,其中包含了較多的公法規范。這部法典中的財產權規范從四個方面設定了政府行為的邊界:一是政府對民事主體的財產權具有消極的、不得侵犯的義務;二是在法定情形下政府具有采取積極措施促使民事主體實現財產權和保障其財產權不受他人侵犯的義務;三是政府可以基于公共利益的需要,依照法定權限和程序征收征用或限制民事主體的財產權;四是政府代表國家依法行使國有財產權。對于后三個方面,《民法典》只作了粗略的規定,要將這些規定落到實處,一方面有賴于我國已有的行政法律法規規章乃至司法解釋,另一方面取決于我國未來行政立法的不斷完善,尤其是有關國有公物和國有私物的立法。

        關鍵詞:民法典;財產權規范;政府義務;政府權力;國有財產權


        習近平總書記在20205月中央政治局第二十次集體學習時強調:“民法典實施水平和效果,是衡量各級黨政機關履行為人民服務宗旨的重要尺度。國家機關履行職責、行使職權必須清楚自身行為和活動的范圍和界限。各級黨和國家機關開展工作要考慮民法典規定,不能侵犯人民群眾享有的合法民事權利,包括人身權利和財產權利。同時,有關政府機關、監察機關、司法機關要依法履行職能、行使職權,保護民事權利不受侵犯、促進民事關系和諧有序?!边@一講話提出了一個值得思考的問題,即如何從法理和法規范層面闡釋《民法典》與我國法治政府建設的關系。本文試圖結合《民法典》財產權規范對政府行為邊界的設定就這一問題進行分析。

        “天下熙熙皆為利來,天下攘攘皆為利往”?!袄笔侨祟惿鐣P系中的核心要素,也是法治社會中最需要用法律予以妥帖界分和保護的客體。我國《民法典》根據《憲法》,用大部分篇幅和條文對以“利”為內容的財產權的享有主體、客體、類型、實現方式及其限制等進行了詳細的規定。根據這些規定,對民事主體行使財產權的過程中政府行為的邊界,可以從政府的消極保護義務、積極保護義務、限制或剝奪民事主體財產權、代行國有財產權這四個方面來把握。


        一、政府對民事主體財產權的消極保護義務


        (一)政府對民事主體財產權消極保護義務的法理闡釋

        有學者認為,財產權分為憲法上的財產權和民法上的財產權,并認為前者體現為民事主體針對國家享有的權利,即民事主體所享有的、為國家權力所不能不當侵害的一種權利,直接地反映了民事主體與國家權力之間在憲法秩序中的關系;后者體現為民事主體針對其他私主體享有的權利,由此形成了作為平等主體的私人之間的財產關系 。筆者認為,這一觀點并非完全適用于當下中國,一則因為我國《民法典》中規定了不少民事主體防御國家權力侵犯其財產權的條款和要求國家保護其財產權的條款;二則因為在憲法司法化嚴重不足的當下中國,將民法上的財產權與憲法上的財產權作前述區分,不利于民事主體的財產權保護,尤其是不利于其防御來自國家權力的侵犯。我們可以把民法上的財產權看成是憲法中財產權的法律化、具體化,它是民事主體享有的一項基本權利,它具有一般基本權利所具有的自由權、防御權的特性,其防御的侵犯不僅可能來自于其他私主體,也可能來自國家權力。有德國學者曾指出 “作為人與公民之權利的基本權利,首先是對國家權力的防御權。針對國家權力對個人憲法上之地位的不當侵害,這些權利使個人憑借法的手段所進行的防御成為可能?!?國內也有學者認為,“自由權面向的財產權具有防御功能,旨在通過法律制度創設一種自由空間,要求國家采取消極的不作為,保障人民依照財產的存續狀態自由使用、收益和處分其財產,免遭國家、社會和他人的侵害,以充分實現個人自由和人格自由發展”。

        綜上,政府對民事主體財產權的消極保護義務,是指一般情況下政府應當處于消極不作為狀態,以保障人民依照財產的存續狀態自由使用、收益和處分其財產的權利,除非法律要求政府采取積極措施以保護民事主體的財產權,或者法律賦予政府基于公共利益的需要依法采取征收征用等措施以限制或獲得民事主體的財產權。換言之,政府要“把民法典作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺,不得違背法律法規隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定?!?

        (二)《民法典》關于政府對民事主體財產權消極保護義務的規定

        《民法典》中有關政府消極保護義務的顯性條文主要有六條,隱性條文多達數百條,包括物權編、合同編、繼承編以及婚姻家庭編等部分中與民事主體財產權相關的條文。所謂顯性條文,就是《民法典》中明確規定的,對民事主體財產權的“不得侵犯”“不得干涉”等類條款;所謂隱性條文,就是顯性條文之外基于財產權本身防御權的特性,可以推導出的政府對民事主體財產權消極保護義務的條文。

        1.有關政府消極保護義務的顯性條文

        《民法典》中顯性涉及政府消極保護義務的條文主要有五條:一是第3條,該條明確規定“任何組織或者個人不得侵犯”民事主體的合法民事權益。其劃定了公權力與私權利的界限,明確了公權力行使的基本要求,確立了政府對民事主體財產權的消極保護義務。這一條被規定在《民法典》總則第一章“基本規定”之中,足見其至關重要的地位,對其他相關條文起到統帥作用。二是第265條第1款和第267條分別規定集體所有的財產和私人的合法財產受法律保護。對前者禁止任何組織或者個人“侵占、哄搶、私分、破壞”,對后者禁止任何組織或者個人“侵占、哄搶、破壞”。三是第346條規定設立建設用地使用權不得損害已經設立的用益物權。由于設立建設用地使用權的有權主體主要是政府,因此,這一條明確了政府在設立建設用地使用權時不得損害已經設立的、民事主體享有的用益物權。四是第1151條規定任何組織或者個人不得侵吞或者爭搶他人遺產。由于政府的民政部門有依照《民法典》第1145條擔任遺產管理人的可能性,因此,這一條明確了政府不得侵吞或爭搶他人的遺產。五是第1157條規定任何組織或者個人不得干涉喪偶再婚的夫或妻一方對所繼承財產的處分權。

        2.有關政府消極保護義務的隱性條文

        由于涉及政府消極保護義務的隱性條文太多,此處僅略舉幾條加以說明。其一,第240條規定所有權人對自己的不動產或者動產依法享有占有、使用、收益和處分的權利。所有權是財產權的核心,根據該條規定,民事主體對其自己的不動產或者動產,依法享有占有、使用、收益和處分的權利,任何組織和個人不得干涉,政府也不例外,除非有法律的明確授權或依據。其二,第215條規定當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產物權的合同,除法律另有規定或者當事人另有約定外,自合同成立時生效;未辦理物權登記的,不影響合同效力。依合同成立的債權是財產權的重要組成部分,合同是否生效、何時生效直接決定了合同之債能否得以實現。該條對此類合同“自合同成立時生效”僅規定了兩種例外,即當事人另有約定與法律另有規定。當事人、法律條文明確規定的有權主體之外的所有組織和個人都無權反對或否定將合同成立時作為合同生效的時間,也無權以當事人未到行政機關辦理物權登記而否認該合同的效力。這一規定突出了意思自治的價值,界定了政府在市場經濟中的行為邊界。其三,第1133條規定自然人可以依照《民法典》規定立遺囑處分個人財產,并可以指定遺囑執行人。自然人訂立遺囑依法處分自己的個人財產并指定遺囑執行人,是其所有權中處分權能的應然體現,政府無權干涉,否則就違反了其對民事主體財產權的消極保護義務。


        二、政府對民事主體財產權的積極保護義務


        (一)政府對民事主體財產權積極保護義務的法理闡釋

        在西方國家奉行自由主義的時代,傳統民法理論與民法強調民事主體意思完全自治,崇尚契約自由,民事主體的財產權主要是一種自由權、防御權,排斥政府對民事主體行使財產權過程和結果的介入。但在當下“社會國家”時代,一方面,受行為經濟學等理論的影響,當代民法理論認為,民事主體不可能是“完全理性”的,也不具有“完全意志力”,而只具備“有限理性”和“有限意志力”;另一方面,由于人類交往越來越便捷和頻繁,相互影響越來越容易,競爭日益激烈,有些民事活動的負外部效應不斷凸顯。由此,民事主體完全的意思自治和契約自由受到限制,在某些情形下政府有必要介入以保護民事主體的合法權益,或者防止民事活動的負外部效應,減少民事活動對當事人之外的特定或不特定第三人合法權益的影響,或者幫助民事活動中的弱勢一方民事主體抗衡某些強勢民事主體。

        《民法典》規定了政府在兩類情形下對民事主體的財產權具有積極作為提供保護的義務,一是民事主體財產權的實現和有效保護在某些情形下有賴于政府的積極作為;二是民事主體的財產權遭受其它主體的侵犯后,政府有義務依民事主體的申請給予保護。換言之,政府的積極保護義務包括促成民事主體財產權的實現和保護其財產權免受第三人的侵犯、必要時給予行政救濟兩個方面?!睹穹ǖ洹返倪@些規定是現代憲法保障民事主體財產權的應然體現?,F代憲法不僅僅從自由權、防御權的價值出發,規定國家的消極、不干預義務,同時還從發展權、受益權的價值出發,規定國家為公民提供機會發展自身、獲得益處的積極義務。

        (二)《民法典》關于政府對民事主體財產權積極保護義務的規定

        1.民事主體財產權應受到政府積極保護的概括規定

        《民法典》第206條對我國以公有制為主體的多種所有制經濟、按勞分配為主體的多種分配方式以及社會主義市場經濟體制等基本經濟制度作了規定,并強調國家鞏固和發展公有制經濟,鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展。這一條中的第1款是《憲法》第6條第2款和第15條第1款的部分重述,第2款是《憲法》第11條第2款的部分重述。亦即《民法典》對《憲法》中規定的我國基本經濟制度進行了法律化,從法律層面再次強調政府對各種所有制背后的財產權都要給予充分尊重,并采取相應措施進行保護和促進。

        207條明確規定了國家、集體、私人等的各類物權“受法律平等保護”。原《物權法》并沒有明確規定對各類物權實行平等法律保護,只是在其第3條籠統規定“保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利”。第207條明確規定公權力機關對各類物權實施平等法律保護的積極義務,具有重要意義。

        2.政府通過登記和發證行為履行積極保護義務

        首先,通過登記和發證賦予相關民事行為以效力。這一類規定主要涉及在不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅過程中政府如何履行登記和發證義務,以確保涉及不動產物權的相關民事行為發生效力?!睹穹ǖ洹返?/span>209條第1款是一個基礎性的規定,即“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力,但是法律另有規定的除外?!彪S后第210條、第212條、第213條、第216條至218條、第220條至222條等,分別對以下事項作了規定:其一,不動產物權登記機構的職責、禁止性行為與過錯賠償責任;其二,登記機構對不動產物權登記簿的制作、保存及其優先效力;其三,登記機構對不動產權屬證書的發放;其四,民事主體查詢或復制不動產登記資料、申請更正不動產登記簿記載的錯誤事項的權利以及相應的政府義務。

        其次,通過登記和發證以確認民事主體財產權的歸屬?!睹穹ǖ洹分嘘P于政府登記行為與民事主體財產權歸屬的關系之規定,可分為兩類情形:一是政府登記行為僅僅是事后的備案或確認,政府不予登記不影響相關財產權的歸屬;二是政府登記行為是相關財產權設立、產生的必要條件。這兩種情形中以后者居多。第一種情形主要是《民法典》第333條所規定的土地承包經營權的確認問題。第二種情形的相關條文包括第349條、第368條、第402條、第441條、第444條等,涉及建設用地使用權、居住權、建筑物抵押權、沒有權利憑證的匯票等票據上設定的質權、有關知識產權的財產權質權。這些財產權的設立或形成依賴于政府的登記行為,如果政府拒絕履行或拖延履行,將嚴重影響民事主體的財產權益,并構成法定積極義務的違反。

        最后,通過登記以對抗善意第三人?!睹穹ǖ洹分幸幎艘活惒煌谏鲜鰞深惖恼怯?,該類登記只是賦予申請登記的民事主體為維護自身財產權而有效對抗善意第三人的權利。如《民法典》第335條根據該條,民事主體之間互換、轉讓土地承包經營權的,既可以向政府登記機構申請登記,也可以不申請登記。如果民事主體選擇前者,政府相關登記機構有予以登記的義務,一旦登記,民事主體就獲得了有效對抗善意第三人的權利。類似的條文還有第341條、第374條、第403條等,這些條文涉及流轉期限為五年以上的土地經營權、地役權和動產抵押權等。

        3.政府通過處理民事主體的投訴和請求對民事主體財產權實施積極保護

        關于投訴的受理與處理,《民法典》第286條第3款規定,業主或者其他行為人拒不履行相關義務的,相關人員可以向行政主管部門報告或者投訴,行政主管部門應當依法處理。該條明確規定了有關行政主管部門依法受理、處理民事主體的請求和投訴的義務。關于公力救濟的請求,《民法典》第1177條規定相關民事主體在特殊情形下采取自力救濟之后,須立即請求有關國家機關處理,其中暗含了有關國家機關受理、處理民事主體此類請求以保護其財產權的義務。

        4.政府通過履行保管和發布公告等義務對民事主體財產權實施積極保護

        《民法典》第314條至第316條分別規定了公安機關等政府部門接收拾得人送交的遺失物的義務、通知權利人領取遺失物的義務、發布招領遺失物公告的義務以及因故意或者重大過失致使遺失物毀損、滅失的民事責任。

        5.政府通過擔任遺產管理人以保護相關債權人的財產權益

        民事主體如果死亡之后留有遺產,但沒有繼承人或者繼承人均放棄繼承的,對其遺產就需要確定管理人,以便妥善處理死亡民事主體的債權債務及其遺產的歸屬?!睹穹ǖ洹返?/span>1145條規定了特定情形下政府民政部門擔任遺產管理人的義務,其相應的職責被規定在第1147條中,包括:清理遺產并制作遺產清單,采取必要措施防止遺產毀損、滅失,處理被繼承人的債權債務,實施與管理遺產有關的其他必要行為。

        6.國務院通過積極行使行政立法權以保護民事主體財產權

        《民法典》中大量條款有如下表述:“由法律、行政法規規定”“依照有關法律、行政法規的規定”“應當遵守法律、行政法規和國家有關規定”等。其中行政法規的制定主體是國務院。這類規定多是賦權國務院對特定民事主體的相關行為或權益制定限制性法規,但其背后蘊含的是對其他民事主體合法權益的保護,即通過行政法規防止前者對后者構成侵害。當然,也有一些規定是要求國務院通過制定行政法規來明確、保護民事主體財產權。

        首先,國務院通過制定行政法規以平衡各民事主體的財產權。在《民法典》中此類規定很多,僅舉三例:(1)第534條賦權國務院在法律沒有規定或者法律規定不夠明確的情況下,通過制定行政法規對當事人利用合同實施危害國家利益、社會公共利益(其中包含了其他民事主體的財產權)的行為進行查處和懲戒。(2)第644條賦權國務院對招標投標買賣的當事人的權利和義務以及招標投標程序等進行行政立法,這些立法既有利于維護相關民事主體的財產權,也有利于防止其濫用自身權利損害其他民事主體的財產權。(3)第796條賦權國務院對發包人與監理人的權利和義務以及法律責任等制定行政法規,以確保建設工程的質量,維護建筑物未來所有權人、用益物權人等的合法權益。

        其次,國務院通過制定行政法規以保護特定領域民事主體的財產權。此類規定在《民法典》中并不少見。根據《民法典》第209條第1款的規定,對民事主體的不動產進行登記以確保不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅的行為發生效力是政府的法定義務。如何履行這一法定義務,在法律沒有規定的情形下,需要國務院通過制定行政法規,明確登記機構的設置、統一登記的范圍和登記辦法等,就此,第210條作了相應規定。再如第359條第1款,該款要求國務院在法律沒有規定或者法律規定不夠明確的情況下,對住宅建設用地使用權續期費用的繳納或者減免及時進行行政立法。

        (三)《民法典》規定政府積極保護義務的方式選擇及其影響

        《民法典》作為一部以私法規范為主體的法典,其可否采用公法規范的方式規定政府對民事主體財產權的積極保護義務?一般來講,除非迫不得已,應采用私法規范的方式,即從民事主體權利與義務的角度進行規定,在表述上以“民事主體如何如何”為范式,而不直接規定行政機關如何行使權力、承擔什么義務,只有這樣才能保證民法典作為私法法典的內在邏輯性。從上面所論及的相關條文來看,我國《民法典》基本遵循了這一立法規則,有關政府積極保護義務的條文大多是從民事主體的角度來表述的,如第207條、第209條、第214條至218條、第220條、第221條、第1145條等,它們都屬于私法規范。有些條文中包含了公法規范,是為了全面保護民事主體的財產權,并保證法條所涉及內容的完整性。如第222條,在規定了“當事人提供虛假材料申請登記,造成他人損害的,應當承擔賠償責任”之后,對因行政登記機關的錯誤造成他人損害的情形,從行政登記機關的賠償義務和追償權利的角度作了相應的規定。不過,極少數關于政府積極保護義務的公法規范是否有必要納入《民法典》,值得商榷。如第212條、第213條關于行政登記機關的具體職責和禁止性行為的規定,可以通過相關單行行政法另行規定。

        作為大陸法系民法典范本的《德國民法典》和《法國民法典》,它們關于政府積極保護義務的規范不多,公法規范極少。以《德國民法典》為例,以公法規范呈現的關于政府積極保護義務的條文,只發現1條,即第87條關于行政機關對財團目的、組織的變更等。該條是直接從行政機關的權力與職責出發來規定的。再以《法國民法典》為例,僅見第459條的第二句,該句規定了行政機關首長檢查、證明親屬會議所作出的出賣被監護人財產的公告的義務。

        《民法典》主要以私法規范的形式間接規定政府積極保護義務的結果是:其對民事活動中政府介入行為邊界的劃定相當粗略、不具體。如果要明確政府履行保護民事主體財產權義務的職責范圍、程序、時限等,必須通過行政法律、法規、規章等予以規定。


        三、政府合法限制或剝奪民事主體財產權的行為邊界


        (一)政府合法限制或剝奪民事主體財產權的權力之法理闡釋

        財產權是否是一項絕對神圣的不可侵犯的權利?法律對財產權所設定的保護是否無邊界?就本文主題而言,政府能否基于公共利益的需要依法對民事主體的財產權進行限制乃至剝奪?近現代以來的憲法及其理論對于這一問題的答案是肯定的。

        法國1791年憲法“人權宣言”部分第17條規定,“財產是一項神圣不可侵犯的權利”,但同時緊接著規定:“除非當合法認定的公共需要所顯然必需時,且在公平而預先賠償的條件下,任何人的財產不得受到剝奪”。美國聯邦憲法1791年修正案第5條規定:“非經正當法律手續不得剝奪任何人的生命、自由或財產;凡私有財產,非有相當賠償,不得占為公有”。我國《憲法》第10條第3款規定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?!钡?/span>13條第3款規定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?!?/span>

        財產權甚至所有私權,“歸根結底,可以說都是為社會共同生活而存在的”。有學者指出,“現代財產權憲法保障規范中的不可侵犯條款,去除了‘神圣的’ 這種表述用語,這意味著對財產權的神圣性和絕對性的否定?!隙ㄘ敭a權的內在界限以及對其公共社會政策上的制約?!被谪敭a權的社會性,政府可以根據公共利益的需要依法對民事主體的財產權進行剝奪或者限制。剝奪財產權的,政府依法給予補償;限制財產權的,政府一般不予補償。對于政府剝奪民事主體財產權需要給予補償的理論基礎,有代表性的是法國的“公共負擔平等說”和德國的“特別犧牲說”。對于限制財產權一般不予補償的理論基礎,有代表性的是德國的“社會義務”理論和美國的“警察權力”理論。

        根據我國《憲法》第10條第3款和第13條第3款的規定,政府可以對民事主體的合法財產進行征收或者征用,但有三個條件:一是必須是為了公共利益的需要;二是必須依照全國人大及其常委會制定的法律;三是必須給予補償?!睹穹ǖ洹返南嚓P條文對《憲法》的這些內容進行了具體化。除此之外,《民法典》還賦予行政機關在特定情形下限制民事主體財產權的權力。

        (二)《民法典》對政府合法限制或剝奪民事主體財產權的行為邊界之規定

        1.政府征收征用民事主體財產權的行為邊界

        《民法典》中關于政府征收征用民事主體財產權的條文主要有5條,它們既是對《憲法》相關規定的具體化,也是對《土地管理法》《突發事件應對法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等行政法律法規相關條文的“重述”。除了第117條的概括性規定外,其它條文分別涉及集體土地征收、組織和個人房屋及其他不動產征收、緊急情況下對民事主體財產的征用、建設用地使用權的收回以及對征收權限和程序等的要求。

        117條是對《憲法》第10條第3款和第13條第3款的具體化。如在要求必須依照法律規定的“權限和程序”和必須給予“公平、合理”的補償之外,明確提出“公平、合理”補償標準,對政府的征收征用行為提出了更高的要求。這一要求雖然是對《土地管理法》第48條所規定標準的重述,但其將“公平”“合理”補償標準提升為國家征收、征用民事主體不動產或者動產的一般性標準。

        243條對征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產所應補償的范圍、政府承擔的義務、被征收人享有的權益等進行了規定。該條基本上是對《土地管理法》第2條、第48條和第49條相關內容的重述,唯一的區別在于,增加規定包括政府在內的任何組織或者個人不得“截留”“拖欠”征收補償費等費用。

        245條對因搶險救災、疫情防控等緊急需要,征用組織、個人的不動產或者動產后政府的義務和補償責任進行了規定。該條基本上是對行政性法律《突發事件應對法》第12條的重述,只不過進一步強調了政府必須“依照法律規定的權限和程序”進行征用。

        358條對建設用地使用權期限屆滿前,因公共利益需要提前收回該土地的情形中政府的補償義務和相關責任作了規定。該條是原《物權法》第148條的延續,其明確規定政府提前收回建設用地使用權的,必須滿足兩個條件:第一,收回的目的只能是“因公共利益需要”;第二,應當對民事主體在該土地上的房屋以及其他不動產給予補償,并退還相應的出讓金。

        244條對政府征收集體所有的土地尤其是耕地作為建設用地的行為,提出了要求:第一,政府必須嚴格控制建設用地總量,盡可能減少對農用地的征收;第二,政府不得違反法律規定的權限和程序進行征收。

        2.政府在不動產登記中進行行政事業性收費的行為邊界

        《民法典》第223條劃定了政府在不動產登記中進行行政事業性收費的權力邊界,即只能按件收費,而不能按照不動產的面積、體積或者價款的比例收費。這一規定的精神在國家發展改革委、財政部2018年印發的《行政事業性收費標準管理辦法》第6條中早有體現,即行政事業性收費必須遵循“滿足社會公共管理需要,合理補償管理或者服務成本,并與社會承受能力相適應的原則”。

        3.政府給民事主體行使財產權設立強制性國家標準的行為邊界

        所謂國家強制性標準,是指由國務院批準發布或者授權批準發布的,對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求?!睹穹ǖ洹酚卸鄠€條文賦予政府通過強制性國家標準限制或約束民事主體財產權的權力。如第511條、第651條、第799條分別涉及強制性國家質量標準、政府定價或者政府指導價、國家供電質量標準、國家施工驗收規范和質量檢驗標準、國家有關危險物品運輸中的包裝與標示要求等。對于政府制定強制性標準的行為邊界問題,《民法典》中沒有規定,需要通過《標準化法》《強制性國家標準管理辦法》等行政法律、法規或者規章予以明確。

        4.政府對民事主體財產權實施其他限制的行為邊界

        其一,規定政府對民事主體建設用地使用權的限制,即《民法典》第350條,該條來源于原《物權法》的第140條,它賦予政府對民事主體申請改變建設用地用途的批準權,至于這一權力的邊界,沒有明確。其二,規定政府對民事主體簽訂合同權利的限制,即《民法典》第494條,該條對搶險救災、疫情防控或者其他情形下國家下達訂貨任務、指令性任務后有關民事主體之間的合同義務作了限制性規定。該條與《民法典》第5條所確立的意思自治原則不一致,當屬例外,它賦予政府依據法律、行政法規干預民事主體簽訂合同的權力,但政府在行使這一權力時必須滿足兩個條件:第一,必須有法律、行政法規的授權;第二,必須基于搶險救災、疫情防控或者其他應急行政的需要。其三,規定政府對民事主體簽訂、履行合同特定行為的監督與處理權,即《民法典》第534條,該條賦予政府對民事主體簽訂、履行合同特定行為的監督與處理權,但政府行使這一權力也必須滿足兩個條件:第一,民事主體有利用合同實施危害國家利益、社會公共利益行為;第二,政府必須依照法律、行政法規的規定來進行。

        (三)《民法典》關于政府限制或剝奪民事主體財產權的行為規范的妥當性

        如前所述,民事主體的財產權負有“社會義務”,既如此,該權利于特定情形下受到政府的限制乃至剝奪,就在所難免。為切實發揮《民法典》作為保障民事主體合法權益的基本法律的功能,將政府的這些行為納入其中并為其設定行為邊界,勢在必行。

        綜觀《民法典》中有關政府限制或剝奪民事主體財產權的條文,可以發現:(1)這些條文中有不少屬于公法規范,如第117條、第223條、第243-245條、第358條、第534條,它們都是從政府所享有的公權力角度出發,目的是為了規范與監督公權力, 調整公權力與私權利之間的關系;(2)這些條文給政府設定的行為邊界一般都比較籠統。

        在《民法典》中“塞入”公法規范,應是迫不得已情形下作出的選擇。德法兩國《民法典》中除了前述關于政府積極保護義務的少許公法規范外,關于政府限制或剝奪民事主體財產權的公法規范極少,甚或沒有?!兜聡穹ǖ洹分袃H有一些授權聯邦政府或州政府制定行政法規介入民事活動的條款。如第577a條對州政府通過行政法規規定有關租用房屋最長年限的授權,第558c條對聯邦政府通過行政法規制定或調整租金參考表的授權?!斗▏穹ǖ洹分形匆娪嘘P政府限制或剝奪民事主體財產權的公法規范,僅有以私法規范呈現的關于公用征收的條款,即第545條,“任何人不得被強制出讓其所有權;但因公用,且受公正并事前的補償時,不在此限?!?/span>

        相較于德法兩國《民法典》,我國《民法典》關于政府限制或剝奪民事主體財產權的行為規范是比較多的,其中不少是明確界定政府行為邊界的公法規范,緣由何在?筆者認為,是因為我國法治政府建設的歷史較短,民事主體的合法權益受政府權力侵害的情形還比較常見,立法者試圖以《民法典》——新中國第一部法典全方位地保護民事主體的合法權益。換言之,如此措置,有現實必要性,屬中國特色,也可謂我國《民法典》的亮點之一。由于這些條文大多籠統,放在《民法典》中主要起基礎性作用,民事主體可以以其為維權指南和依據,再結合行政法律、法規或規章等,明晰政府行為的邊界,維護自己的合法權益??傊?,《民法典》關于政府限制或剝奪民事主體財產權的行為規范,有其存在的現實合理性。


        四、政府享有國有財產權的行為邊界


        (一)政府享有的財產權與《民法典》調整對象的關系

        我國經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。其中,在全民所有制之下,政府及相關公法人代表國家,對體量巨大的國有自然資源、國有公用財產及國有營運資產等行使著占有、使用、收益和處分等方面的權利,這是毋庸置疑的事實。政府及相關公法人對國有財產所享有的權利是否等同于民事主體對其財產所享有的權利?《民法典》能否對政府及相關公法人代表國家所享有的財產權一體作出規定?政府及相關公法人行使國家財產權的行為邊界何在?對于這些問題,《民法典》的相關規定內容不夠清晰。

        對政府及相關公法人代表國家所享有的財產權,學界的主流觀點傾向于將其區分為公法性質的財產權和私法性質的財產權,前者由公法調整,后者由私法調整。如有學者認為,“在我國現階段,國家承擔著建設社會主義物質文明和精神文明的責任,全民所有的財產只能由國家所有并由其政府代為占有、使用、收益和處分。在市場經濟條件下,國家通過其政府可以運用那些經營性財產從事工商業活動而獲取收益,這時國家是民事主體,其權利的性質是私權;但在管理大多數資源性和公共性財產時,國家承擔著維護社會公共利益的職責,原則上不能從中獲取收益或權利的行使應受到嚴格的限制,這時國家是行政主體,其權利的性質是公權?!卑凑者@種觀點,如果將民法仍定位為私法的話,《民法典》就只能規定政府及相關公法人代表國家就國有經營性財產所享有的權利和義務,而不能“染指”應當通過行政法律來規范的、政府對其它國有資源性和公共性財產所享有的權利和義務。但實際上《民法典》對這兩個方面都作了規定,只不過對政府享有哪些權利、權利交易應遵循什么樣的特殊運行規則等很少涉及。這種立法處理方式與原《物權法》一樣。

        有國家立法機關的人士指出,有關國有財產權的歸屬及其內容的基本規則已經在(《民法典》)物權編中作了規定,不過要看到,國有財產權的行使及其監管有特殊性,單純依靠物權編的規定是很不夠的,還需要區分經營性財產和非經營性財產,建立不同的國有財產權管理制度。在筆者看來,無論是政府及相關公法人代表國家就國有經營性財產所享有的權利,還是對其它國有資源性和公共性財產所享有的權利,都存在“所有者缺位”的問題,我們應當在《民法典》的基礎上,通過制定特殊的公私法混合型法律法規對其進行規范,以確保政府權力(利)的運行有利于促進民眾利益的最大化。

        (二)《民法典》關于政府享有國有財產權的規定

        1.《民法典》確立了國有財產受法律保護的原則

        《民法典》用3個條文規定了國有財產受法律保護的原則。即第207條關于國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律平等保護的規定,第242條關于禁止任何組織或者個人取得專屬于國家所有的不動產和動產的所有權的規定,第258條關于禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞國家所有的財產的規定。其中,第207條處于《民法典》物權編第一分編“通則”第一章“一般規定”之中,屬于總則性規定。本條隱含的意思在于:政府代表國家享有的財產權與集體、私人及其他權利人的財產權在法律面前一律平等,不能搞“特殊化”。第242條處于《民法典》物權編第二分編“所有權”第四章“一般規定”中,第258條緊隨其后處于第五章“國家所有權和集體所有權、私人所有權”中,兩條專門規定了國家所有的財產受法律保護的規則。從實際情況來看,目前經濟領域中受侵害最嚴重的是國有財產,物權編就加強對國有財產的保護、切實防止國有財產流失作出有針對性的規定,是必要的。

        2.《民法典》明確了國有財產權的行使主體

        《民法典》明確規定了四類國有財產權的行使主體:一是國務院。根據第246條第2款,除法律另有規定的以外,國務院是我國國有財產所有權的完全代表者、行使者。二是國務院之外的其他國家機關,如地方各級政府、立法機關、司法機關。根據第255條,包括政府在內的國家機關對其直接支配的不動產和動產享有的只是占有權能、使用權能及有限的處分權能。之所以“有限”,是因為該處分權受到法律和國務院的有關規定的限制。三是國有事業單位。根據第256條,國有事業單位對其直接支配的不動產和動產享有占有權能、使用權能及有限的收益權能、處分權能,之所以 “有限”,是因為該收益權能、處分權能受到法律和國務院的有關規定的限制。四是國有企業。根據第257條,國有獨資企業、國有控股企業等在企業經營方面涉及的財產權歸企業所有,但出資人的職責和權益由國務院和地方各級人民政府享有。國務院和地方各級政府通過各自設立的國有資產監督管理委員會,代表國家享有法定的資產收益、重大決策和選擇管理者等出資人權益。上述四種情形均涉及到政府代表國家行使財產所有權的權利。

        3.《民法典》規定了國有財產的范圍

        《民法典》第247條、第249條至254條、第257條、第268條、第318條、第1160條等,規定了國有財產的范圍,包括礦藏、水流、海域,城市的土地以及法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地,森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,法律規定屬于國家所有的野生動植物資源,無線電頻譜資源,法律規定屬于國家所有的文物,國防資產,法律規定為國家所有的鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施,無人繼承又無人受遺贈的非集體所有制組織成員的遺產、自政府發布招領公告之日起一年內無人認領的遺失物等。以上國有財產大致可分為國有自然資源、國有公共用物、國有經營性財產、特定情形下無人受領的私人財產四大類。

        4.《民法典》賦權政府在特定情形下收取費用的權力(利)

        《民法典》第325條、第317條、第574條第2款分別賦予政府收取國有自然資源使用稅費、遺失物保管費、提存費等權力。

        5.《民法典》賦權國家接受自然人遺贈財產的權利

        《民法典》第1133條第3款規定,自然人可以立遺囑將個人財產贈與國家。

        從上述條文的內容可以看出,《民法典》對政府所代行的國有財產權,只是粗略地規定了保護原則、財產范圍、財產權的行使主體、收費權利等,沒有根據國有財產的不同類型、不同用途,設定不同的權利行使規則。對這些問題,實踐中必須結合相關行政法律法規等予以確定。


        結語


        《民法典》作為我國的基本法律,已不是純粹私法性質的法典,其中包含了較多公法規范,為政府行為設定了邊界。這些規范中,關于政府積極保護義務的規范一般都比較籠統,限制或剝奪民事主體財產權的規范多是對已有行政法律規范的重述,且內容粗略,而關于政府行使國有財產權的規定尚不完整。為明確劃定政府行為的邊界,確保政府依法行政、依法行權,我們必須在《民法典》的基礎上,不斷完善已有的行政法律規范體系,加強有關國有公物制度和國有私物制度等方面的立法。正如習近平總書記所強調的那樣,“有關國家機關要適應改革開放和社會主義現代化建設要求,加強同民法典相關聯、相配套的法律法規制度建設,不斷總結實踐經驗,修改完善相關法律法規和司法解釋?!?/span>



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