<address id="b13rp"><th id="b13rp"><progress id="b13rp"></progress></th></address>

    <form id="b13rp"><nobr id="b13rp"><th id="b13rp"></th></nobr></form>

      <form id="b13rp"></form>

        <form id="b13rp"><nobr id="b13rp"><progress id="b13rp"></progress></nobr></form>

        <noframes id="b13rp"><address id="b13rp"><listing id="b13rp"></listing></address>

        此頁面上的內容需要較新版本的 Adobe Flash Player。

        獲取 Adobe Flash Player

        高級搜索
        請輸入檢索內容:

        當前位置: 首頁 >> 學術資源 >> 行政法學 >> 正文

        張少波:行政復議制度監督糾錯功能的實效困境——基于相關經驗素材的分析

        | 時間: 2021-05-26 13:44:24 | 文章來源: 《行政法學研究》2021年第3期

        行政復議制度監督糾錯功能的實效困境——基于相關經驗素材的分析


        張少波

        (中南大學法學院 博士研究生)

        摘要:行政復議的行政司法性質,決定了其具有監督糾錯的應然優勢。實證分析發現,行政復議監督糾錯功能面臨選擇性適用輕微糾錯決定、重程序糾錯輕實體糾錯、協調結案弱化監督糾錯效果、無效行政行為脫逸監督糾錯體系以及監督糾錯輻射效應不足等實效困境。問題的根源在于:行政復議糾錯體系設計不科學,調解和解制度異化為協調結案,行政訴訟被告規則導致復議機關偏重“利益——風險”衡量,監督糾錯配套保障嚴重不足等。在行政復議體制改革和《行政復議法》修訂時,應完善行政復議糾錯體系,優化調解和解制度,重構行政訴訟被告規則,強化監督糾錯配套保障措施,以增強行政復議監督糾錯的法律實效。

        關鍵詞:行政復議;監督糾錯;法律實效;被告確立規則


        法律的生命在于實施。評價法律實施狀態的標準很多,法律實效無疑是很重要的一個方面。法律實效強調從功能角度研究法律運轉,關注法律旨在實現的社會目的,探求法律調整社會關系的實然狀態。法律規則越能得到實際適用和普遍遵從,立法目的和應然功能實現程度就越高,法律實效就越好。行政復議是行政系統內部監督救濟制度,兼具監督糾錯、權利救濟以及化解行政爭議等不同功能。盡管對各種功能的價值位階存在認識分歧,但三者相互聯系、互為支撐卻是事實??梢哉f,監督糾錯是權利救濟和化解行政爭議的重要手段。監督糾錯功能的發揮程度,影響甚至決定當事人合法權益能否得到有效維護和行政爭議是否得到實質性化解。2018年,《行政復議法》修訂被列入十三屆全國人大常委會立法規劃,作為第一類項目,即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案。2020年4月,中央全面依法治國委員會印發《行政復議體制改革方案》(以下簡稱《方案》),行政復議體制改革的序幕已經拉開。在行政復議制度修改的“沖刺階段”,全面、客觀地檢視行政復議監督糾錯功能的法律實效意義重大。本文在分析行政復議監督糾錯功能應然優勢的基礎上,以2014至2019年H省政府、H省以及全國行政復議素材為研究范本,對行政復議監督糾錯的法律實效作出整體考察,提出完善行政復議制度的若干建議。


        一、行政復議監督糾錯功能的應然優勢


        準確界定行政復議性質關乎行政復議制度的完善方向,是行政復議體制改革和《行政復議法》修改的頂層設計問題。行政復議屬于上級行政機關審查下級行政機關行政行為的職權活動,具有明顯的行政性。同時,行政復議又是復議機關對行政爭議的居中裁決行為,呈現一定的司法性。無論將行政復議定位為行政行為還是司法行為,均無法呈現其區別于一般行政行為和司法行為的特殊品質。因此,唯有將行政復議定性為行政司法行為,才能“充分展現行政復議的二元面向,行政面向彰顯出行政復議機關權力來源屬性,司法面向體現復議程序的啟動原點(即對老百姓權益的救濟)以及行政復議權的基本內容(即化解行政爭議)?!毙姓痉ǖ谋举|屬性,決定了行政復議在監督糾錯方面,既可以實現司法監督的公正價值,又具有深嵌于行政自我監督的應然優勢。

        其一,監督能力更強?!坝⒚婪ㄏ敌姓妥h制度產生的根本原因是為了克服法官只具有法律性,而缺失專業性的問題?!▏姓ㄔ簽榱吮WC專業性,規定法官可以被臨時借調到行政機構,也可以在法院的訴訟組和行政組輪流工作,以保證法官通過各種形式和外界保持接觸?!彪S著經濟社會迅速發展,行政管理領域日趨廣泛和專業,由于缺乏解決行政爭議的專門知識,司法在監督疑難復雜行政事務時可能力不從心。復議工作人員長期接觸行政領域,熟悉行政管理事務和運作規律,更有能力對專利確權、生態環境、食品安全、特許經營以及應急管理等專業性較強的行政行為進行實質監督。不可否認,部分案件中復議機關也可能存在專業缺陷,但復議機關更能調動社會資源,其可以吸納更多專業人士提供咨詢意見,彌補專業缺陷。

        其二,監督程度更深。根據司法權與行政權分立原則,司法監督應當遵循謙抑原則,尊重行政機關對行政事務的首次判斷權,不能超過必要限度或代替行政機關作出行為。

        除少數裁量行為,行政訴訟一般只審查行政行為合法性,而行政復議則可以全面審查合法性和合理性。履職決定/判決存在兩種情形:“履職1”——直接明確履職內容、“履職2”——責令依法履職但未明確內容。各種糾錯方式中,履職、變更、撤銷等糾錯決定/判決,直接對實體法律關系作出處理,監督效果更佳?!奥穆?”之下行政機關履行職責時沒有裁量空間,監督效果又強于“履職2”。行政訴訟中,變更判決僅適用于明顯不當或者涉及款額確定、認定有錯誤的少數案件。受行政首次判斷權限制,“履職1”的適用范圍更加有限。由于復議機關是被申請人的上級機關,其適用變更決定、“履職1”的范圍沒有實質性限制,實體糾錯空間遠遠大于行政訴訟。

        其三,監督效率更高。公正與效率是糾紛裁決的兩大價值追求,二者存在張力但又不可偏廢其一。公正是司法的首要價值。為了實現公正,司法監督必須遵循縝密的程序規則。對于法院作出的糾錯判決,行政機關可以上訴。較之司法監督,行政復議強調迅速穩定行政法律關系,不僵化地追求監督形式,更能保障監督效率,避免正義“遲到”?;谛姓M織原則,對于行政復議糾錯決定,被申請人只能無條件執行,在申請人未提起訴訟時,避免了曠日持久的訴訟消耗。

        其四,監督手段更多元。行政復議權源性質與行政組織原則,賦予行政復議監督糾錯更強的能動性、徹底性和輻射性。從理論上講,針對違法規范性文件,復議機關在權限范圍內可以直接作出處理,而法院只能拒絕適用。針對行政管理中的普遍問題,復議機關除了可以適用意見書、建議書等監督手段,還可以憑借領導機關的優勢地位,通過約談、通報、問責等行政手段,倒逼被申請人改進行政執法工作,取得司法監督無法取得的監督實效。


        二、監督糾錯功能實效困境的實證考察


        (一)糾錯率整體呈上升態勢

        2014至2019年,H省政府審結復議案件1527件。其中,維持占29.14%,維持率整體呈下降態勢,2015、2016年下降最為明顯;駁回占39.1%,駁回率呈顯著上升態勢;糾錯占17.03%,糾錯率基本呈逐年遞增。糾錯率的變化趨勢與駁回率一致但又不如其顯著,與維持率相反。

        B269

        2014至2018年,H省、全國糾錯率平均各為16.54%和13.96%,H省政府與H省、全國糾錯率整體均呈上升態勢。H省數據來源于該省歷年行政復議與應訴案件統計報告。2015、2016年H省政府與H省、全國糾錯率增幅最大,2017、2018年H省糾錯率增幅減緩,全國、H省政府糾錯率2017年有所下降。2015、2016年糾錯率大幅增長,可能與“復議維持雙被告”有一定關系,但2017年以后其影響力似乎有所減小。

        (二)變更決定和履職決定適用率畸低

        260件糾錯案件中,變更決定為0件;履職決定為45件,占糾錯案件的17.31%,占結案數的2.95%,變更率與履職率畸低。45件履職決定均為“履職2”,再次引發爭訟的為19件。H省與全國變更率分別為0.67%和0.31%,履職率為3.17%和2.31%,均低于撤銷和確認違法率??梢?,復議機關最不愿意適用變更決定和“履職1”,相對愿意適用撤銷決定和確認違法決定。

          


        《行政復議法》未設立確認無效制度,而申請人請求確認無效的案件大量存在。2014至2019年,H省政府共審結該類案件63件,42件以復議機關沒有法定職權為由不予受理,21件以超過申請期限為由駁回。確認無效是最嚴厲的監督糾錯方式,但行政復議竟難以發揮應有功能。

        (三)糾錯決定適用因案而異

        1527件復議案件涵蓋不同類型,其中征地批復類占34.31%,信息公開類占22.63%。不同案件的社會關注度以及監督糾錯給行政機關帶來的消極影響不盡相同。

        EFA8

        260件案件中,信息公開占37.31%,征地批復占21.54%,征地公告占15%,補償安置占10%。類案糾錯數量與案件基數相關,但與其排序不同,信息公開與征地批復呈倒掛之勢。

        撤銷決定和履職決定糾錯力度較大。行政行為越重要,撤銷決定糾錯實效越明顯。57件撤銷決定,信息公開和補償安置分別占44%和33%。45件履職決定,信息公開和投訴舉報分別占58%和20%。征地批復案件數量最多、影響最大,但僅55件確認違法,1件撤銷。確認違法存在三種常見情形:“確認違法1”即情況決定——本應撤銷但考慮到公共利益而確認違法;“確認違法2”——本應撤銷或責令履行但已缺乏現實意義故確認違法;“確認違法3”——行政行為輕微違法。55件確認違法征地批復均屬“確認違法1”,且其違法程度與被撤銷的征地批復相當。

        16E9E

        可見,復議機關根據案件類型適用不同糾錯決定,撤銷和履職多適用于影響較小的信息公開、投訴舉報案件,而影響較大的案件更多適用確認違法決定。

        (四)糾錯原因偏重程序違法

        260件案件中,程序違法的占61.54%,適用依據錯誤的占18.08%,事實不清、證據不足的占14.61%。57件撤銷、158件確認違法案件中,存在程序違法的分別占75.44%和68.99%。僅因程序違法或“程序違法+適用依據錯誤”被撤銷或確認違法的案件總計151件占58.08%。這151件案件同時存在其他違法情形,但復議決定未作評價的有107件,占糾錯案件的41.15%。45件履職決定中,22件系收到履職申請后未作處理。260件案件均未對行政行為作合理性審查??梢?,程序違法已然成為最常見的違法情形。部分案件中,復議機關偏重程序糾錯,未對其他違法情形作出審查。

        B051

        (五)協調結案弱化監督糾錯實效

        2014至2019年,H省協調結案率達19.98%,H省政府達18.27%。協調結案在全國同樣普遍,2014至2016年協調結案率分別為16.73%、18.9%、20.57%。

        A810

        H省政府279件協調結案案件,征地批復占36.92%,補償安置占13.26%。協調結案后申請人撤回申請,違法甚至應予撤銷的行政行為繼續實施,復議機關一般不會采取后續監督措施,監督糾錯功能無從發揮。279件案件中,采取后續監督措施的僅5件。

        (六)監督糾錯功能輻射效應不足

        119C3

        1527件案件中,申請人提出規范性文件附帶審查的為74件。其中,不符合受理條件的為20件占27.03%,復議機關未作回應的為47件占63.51%,沒有規范性文件被糾錯。規范性文件附帶審查制度運行狀況令人堪憂。正如王克穩教授所稱,“行政復議法實施至今已有17年,還沒有發現一起通過行政復議審查被改變或者撤銷的規范性文件?!?/p>

        行政復議還可以對行政機關形成指引和警示,釋放輻射效應。實踐中行政復議監督糾錯的輻射效應如何呢?因未保障被征地農戶知情權、聽證權和確認權,2015年H省政府撤銷1件征地批復。2016至2019年,因同樣原因被確認違法的征地批復高達36件。表8同樣證實了類似問題的普遍性。監督糾錯的輻射效應,對同一行政主體尚且如此,對其他行政主體更可想而知。

        BF40

        (七)小結

        行政復議監督糾錯功能的應然優勢未充分發揮,具體而言:第一,選擇性適用輕微糾錯決定。變更決定、“履職1”適用率畸低,撤銷決定、“履職2”多適用于社會影響小、無關大局的案件,存在濫用情況決定現象。第二,側重于行政程序、法律適用糾錯,實體糾錯比例不高。第三,協調結案弱化監督糾錯實效。違法情節嚴重、社會影響重大的案件,可能通過協調結案得以處理。第四,行政復議難以對無效行政行為發揮監督功能。第五,監督糾錯輻射效應嚴重不足。


        三、監督糾錯功能實效困境的形成原因


        (一)行政復議監督糾錯體系稍顯粗糙

        第一,“混同式”立法模式存在弊端?!缎姓妥h法》第28條對各類糾錯決定作了集中規定。第1款第2項規定履職決定,第1款第3項混同規定撤銷、變更以及確認違法決定。如此規定存在兩大弊端:其一,影響履職決定的監督實效?;\統規定被申請人不履行法定職責時,復議機關責令在一定期限內履行,客觀上限縮了“履職1”的適用空間。其二,監督糾錯裁量權過大。法律的明確性是合法性的基本要素,一項模棱兩可、支離破碎的立法會危及合法性?!缎姓妥h法》對不同糾錯決定不明確區分適用對象,導致復議機關“既可以決定撤銷或者變更行政行為,也可以確認行政行為違法,還可以在決定撤銷或確認違法同時,責令重新作出行政行為”,為選擇適用對被申請人更為有利、監督實效欠佳的糾錯決定預留了空間。

        第二,情況決定制度付諸闕如。情況決定系“對于違法行政行為,因維護重大公益之考量,例外不予以撤銷或者變更”的復議決定?!缎姓妥h法》未設立情況決定制度,復議機關往往以其他法律規定或者法理為依據作出情況決定。例如,《湖南省行政程序規定》第163條第1款第1項規定,行政執法行為的撤銷不適用于撤銷可能對公共利益造成重大損害等情形。但該類規定或者法理,對于何謂公共利益、如何采取補救措施等問題缺乏共識。情況決定是當事人遭到違法行政行為侵害卻須為公益而犧牲的不得已之舉,應在最嚴格的情況下方得為之。情況決定的立法缺位,導致大量本應撤銷的行政行為,借情況決定之名繼續存在。

        第三,行政行為依據附帶審查制度有失嚴謹?!缎姓妥h法》確立了行政行為依據附帶審查制度,其要旨包括:其一,審查對象。依申請審查對象限于行政規范性文件,但不包括國務院制定的規范性文件、部委規章和地方政府規章。依職權審查對象為行政行為依據。其二,審查程序。復議機關有權處理的,依法作出處理,無權處理的,依法轉送有權機關處理。由于該制度操作性不強,復議機關不愿適用,也難以適用。一方面,依申請審查適用范圍過窄,依職權審查適用范圍具體包括哪些類型未予明確,實踐中幾乎淪為具文。另一方面,附帶審查程序,尤其是外部程序付諸闕如,充滿神秘主義色彩。審查后應如何處理,可否直接予以廢止或者變更,抑或只能排除適用,法律未予明確。立法缺陷導致該制度形同虛設,給行政法治制造了諸多新問題。

        (二)行政復議和解、調解制度舉步維艱

        調解、和解制度的實踐針對性不足,主要體現在:其一,適用范圍狹窄,僅限于自由裁量、行政賠償以及行政補償糾紛,無法化解其它行政爭議。其二,適用程序繁瑣,調解需制作調解書,并加蓋復議機關印章,導致復議機關、被申請人望而卻步。其三,被申請人選擇調解、和解,是為了規避糾錯決定可能引發的降低工作質效、面臨行政問責以及影響績效考核等風險,制作調解書意味著書面確認行政行為違法,上述風險仍然存在。如此一來,調解、和解最終異化為協調結案。2014至2017年,H省和解、調解率低至2.95%,而協調結案率高達19.98%便是明證。

        復議制度的不同功能是一個緊密聯系的復合體系,“不能以調解為名侵犯復議申請人的合法權益,也不能單純為了調解結案,而置監督行政于不顧,使行政行為脫逸于合法性和合理性的范圍?!睂嵺`中,行政行為越重大,違法情節越嚴重,越可能協調結案,本屬無效或應予撤銷的行政行為得以繼續實施,監督實效顯著的確認無效、撤銷制度形同虛設。協調結案后復議機關不再審查行政行為的合法性和合理性,也鮮少提出改進建議或者啟動問責程序,被申請人更不會采取補救措施,監督糾錯的輻射功能被消解??梢?,不講原則、超越底線的協調結案,滿足了申請人的法外利益,卻犧牲了復議制度的監督糾錯功能。

        (三)行政訴訟被告確立規則不盡完善

        2014年《行政訴訟法》確立了“復議維持雙被告”規則。2018年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《解釋》)第22條規定,復議機關改變行政行為僅指改變行政行為結果;復議機關確認行政行為違法屬于復議改變,但以違反法定程序為由確認違法屬于復議維持。如此一來,無論復議維持、改變還是確認行政行為違法,復議機關都要作被告,區別僅在于單獨被告還是共同被告?!胺姆筛嗟氖且粋€利益刺激問題,而不是尊敬和尊重的問題?!币粋€理性行動者多大程度上遵守法律,主要取決于“利益——風險”衡量。復議機關最不愿遭遇的風險,是成為被告以及由此滋生的“次生風險”,如增加工作量、導致行政問責以及影響職務晉升。為了規避各類風險,作出糾錯決定前,復議機關不得不反復進行利益權衡。

        經過哪些權衡,一份復議決定才會艱難誕生呢?第一,被告概率權衡。不予受理或者以不符合受理條件為由駁回,申請人起訴哪個行為,哪個機關作為被告。表面上看復議機關作被告的概率為50%,但起訴復議機關,最好結果莫過于法院責令依法作出復議決定,權利救濟不如起訴原行政行為直接、高效,實際上申請人起訴復議機關的概率遠低于50%。維持、其他情形駁回以及程序原因確認違法,原告起訴復議機關作共同被告的概率為100%。變更、撤銷、責令履行以及實體原因確認違法,申請人一旦起訴,復議機關也將成為被告。第二,應訴壓力權衡。不予受理、不符合受理條件駁回,復議機關作為單獨被告,獨自承受應訴壓力,但實際被訴概率較低。維持、其他情形駁回以及程序原因確認違法,復議機關作共同被告,只需圍繞復議程序舉證、答辯,應訴壓力不高。變更、撤銷、責令履行以及實體原因確認違法,復議機關作單獨被告,應訴壓力較大。尤其是變更決定,復議階段調查取證、文書撰寫壓力倍增,費力不討好。第三,敗訴風險權衡。敗訴風險最低的復議決定是實體原因確認違法、撤銷、責令履行。程序原因確認違法,敗訴風險也得到了極大化解。正如C中院L法官所言,“復議機關的確未作實體評價,但行政行為已被糾錯,法院沒必要再撤銷?!钡谒?,其他因素權衡。撤銷、責令履行的確可以降低被訴概率和敗訴風險,但會受到被申請人的強烈抵制。一些影響重大的案件,撤銷決定甚至在復議機關內部也無法通過,明知行政行為嚴重違法,也只能退而求其次,以程序違法進行有限糾錯。

        現行被告確立規則下,“法律中心主義”被“利益——風險”衡量弱化,未明顯違法、風險較低且被申請人易于接受的復議決定,成為復議機關的心儀之選。具體而言:不予受理或者不符合受理條件駁回申請,理所當然成為最優選項?!皬妥h機關恒作被告的立法取向可能導致復議機關不作為或不予受理復議申請泛濫?!?014至2017年,H省政府駁回申請率從16.13%劇增至44.33%,全國從7.59%上升至12.37%,便是明證。以程序違法為由糾錯成為次優選項。復議工作人員S曾指出:“程序糾錯有三大優勢:被申請人不會強烈抵制,復議機關應訴壓力??;行政行為已被糾錯,辦案人員不會因錯案問責;復議機關已內部糾錯,法院會支持復議決定?!奔m錯實效最佳的變更決定、“履職1”,成為最次選項。而且,《解釋》對復議改變的界定,導致復議機關在本應作出變更、撤銷決定時,指正違法情形后作出確認違法或者維持決定。

        (四)行政復議監督糾錯保障措施嚴重不足

        首先,行政復議隊伍專業水平有待提升。目前我國復議隊伍專業水平不高,導致其制度優勢和功能未有效發揮。一是復議隊伍不穩定。復議工作人員流動頻繁,如H省政府現有復議工作人員10人,5年以上復議工作經驗者僅2人。二是專業優勢不顯著。專業優勢源于專門的學科訓練和長期的職業經驗。有些復議工作人員缺乏專業法科訓練或者行政管理經驗,導致其面對專業性強、復雜程度高、社會影響大的案件時,無法大膽履職,甚至遭受專業部門質疑,只能進行法律適用、法定程序等淺表審查,監督實效大打折扣。

        其次,行政復議類案監督保障效果欠佳。為實現監督糾錯輻射效應,《行政復議法》規定了意見書、建議書制度,但該規定為倡導性規定,被申請人對其未予充分重視,復議機關的制發積極性也不高。2014至2019年,H省政府糾錯案件260件,僅制發意見書9份?!缎姓妥h法》還規定了問責制度,但限于不履行復議職責和答辯舉證義務等復議中問題,問責啟動主體也未作規定。事實上,如何對行政違法行為啟動問責更為重要,但復議制度卻未予明確。

        再次,監督糾錯質效評價體系不科學。目前行政復議監督糾錯質效考評體系過于粗放。對于復議機關而言,糾錯率成為評價監督質效的唯一尺度,未將糾錯原因、糾錯類型、未糾錯案件訴訟敗訴率等重要因素納入其中。對于被申請人而言,僅將被糾錯案件數量納入考核指標,缺乏對糾錯決定、意見書、建議書執行情況和監督糾錯輻射效應的通盤考慮。

        最后,行政復議決定公開制度尚未建立。一份優秀的復議決定,是復議制度正當性的最好注腳。公開復議決定可以形成對復議工作的有效監督和對行政執法的強力威懾。我國尚未建立統一的復議決定公開制度,“復議過程封閉、不透明”,加上復議決定公開程度低,有些案件全程處于神秘狀態,使復議機關敢于回避申請人訴求,重程序糾錯輕實體審查。


        四、監督糾錯功能實效困境的破解路徑


        (一)完善行政復議監督糾錯體系

        構建“區分式”糾錯決定體系?!皩哂忻黠@輕微瑕疵的行政行為可予補正,對具有一般瑕疵的行政行為可予撤銷,對具有重大而明顯瑕疵的行政行為則屬于無效行政行為?!毙薹〞r應分別規定撤銷、變更以及確認違法決定,明確其不同適用情形?!斗桨浮芬褯Q定縣級以上一級政府只保留一個復議機關?;谡I導所屬部門和下級政府的組織原則,可考慮重構變更決定和履職決定,并賦予復議機關更大的調查取證權。對于作為類案件,不論是羈束行為還是裁量行為,復議機關查清事實后,均可作出變更決定。對于不作為類案件,區分“履職1”和“履職2”,“在案件事實已經查清、可以明確履職內容時,直接責令履行特定職責?!?/p>

        增設確認無效決定?!叭缧姓幏钟兄卮筮`反法規之瑕疵存在,且該瑕疵客觀上又系明白,若仍賦予公定力,則有過分偏重行政權之嫌?!辫b于無效行政行為對當事人合法權益具有重大影響,修法時應規定行政行為存在不具有行政主體資格、沒有法律依據等重大且明顯違法時,復議機關應確認其無效。還應明確確認行政行為無效是否受申請期限限制,避免出現“同案不同判”。

        增設情況決定。在我國臺灣地區,情況決定的作出“由以下五要點組合而成:(一)主文為相互矛盾諭知。(二)合目的性考量。(三)裁量權之行使。(四)以個案確保公益。(五)結合國家責任制度明確損害賠償請求權?!苯梃b我國臺灣地區做法,構建和適用情況決定應重點關注:其一,嚴格界定國家利益、公共利益。對法律法規、行政爭訟中國家利益、公共利益的典型樣態進行歸納和列舉,為實踐提供指引。其二,明確規定補救措施或者賠償責任。情況決定“非謂個人利益可任意犧牲”,在適用情況決定時,應“責令行政機關對受違法行為侵害的當事人采取補救措施或予以賠償?!逼淙?,加強文書說理。復議決定重點圍繞國家利益、公共利益認定,個人利益與國家利益、公共利益權衡,補救措施或者賠償責任合理性論證說理,避免情況決定濫用。

        完善行政行為依據審查制度?!斗桨浮访鞔_要求加強對行政行為依據的審查力度。修法時可考慮:其一,擴大審查范圍。鑒于國務院規范性文件經常成為行政立法或者行政管理的直接依據,部委規章和地方政府規章可能違法,現有備案審查制運行不暢、效果欠佳,可將國務院規范性文件和行政規章納入依申請審查和依職權審查的范圍。其二,規范審查程序。國務院規范性文件由國務院審查,部門規范性文件由同級政府審查,地方政府規范性文件由上一級政府審查,行政規章依法轉送有權機關審查,防止出現本位主義。賦予申請人卷宗閱覽權和表達意見權,必要時應當組織聽證。其三,明確審查結果。復議機關有審查權的,應依法作出維持、撤銷、變更或者廢止等審查決定。復議機關無審查權的,有權機關應作出審查決定,復議機關據此作出復議決定。行政行為依據審查決定應說明理由,未啟動審查程序的,應說明不予審查的理由。

        (二)優化行政復議調解、和解制度

        其一,擴大調解、和解的適用范圍。調解、和解適用范圍應寬窄適度,契合化解行政爭議的實踐需要。但根據行政法原理,“存在瑕疵的行政行為可以區分為無效行政行為、可撤銷行政行為以及輕微瑕疵的行政行為?!睙o效行政行為自始無效,“在任何情況下都不可以獲得一種確定力?!睉璩蜂N且撤銷不會嚴重損害公共利益的行政行為,撤銷后溯及既往地效力滅失。因此,除應確認無效或者撤銷的行政行為外,可將其他行政行為納入調解、和解范圍。

        其二,簡化調解、和解的適用程序?!靶姓绦虻母菊呔褪侨绾卧O計一種制約制度,既可最大限度地減少官僚武斷和超越權限危險,又可保持行政部門需要的有效采取行動的靈活性?!笨梢幎◤妥h參加人申請調解、和解時,應向復議機關遞交申請書,復議機關審查是否符合調解、和解適用范圍,是否可能損害社會公共利益,是否違背當事人意愿等因素,確定是否啟動調解、和解程序。和解案件應簽訂和解書并提交復議機關,調解案件應由復議機關制作調解書,調解書、和解書載明案由、當事人、參與人員以及處理結果即可。

        其三,建立調解、和解配套制度??山⒄{解、和解卷宗評查制,發現超越法定范圍、損害公共利益等情形,依法撤銷調解書、和解書,恢復案件審理。重大違法案件調解、和解后,復議機關應向被申請人通報違法情節,責令采取改進措施,兼顧復議制度監督糾錯功能。

        (三)重構行政訴訟被告確立規則

        復議機關是否應作為行政訴訟被告,“與其說是一個理論問題,不如說是一個立法政策問題?!标P鍵在于哪種方案更有利于實現復議制度的立法目的。為了增強行政復議監督糾錯實效,可以分兩步重構行政訴訟被告規則。

        第一步:廢止復議維持雙被告制度。關于雙被告制度的弊端,學界已有充分討論。就監督糾錯而言,雙被告制度確使復議糾錯率短暫提升,但其效果有限,且客觀上助長了復議機關“利益——風險”衡量,不予受理、駁回申請以及以程序原因確認違法比重明顯攀升,而撤銷、變更以及“履職1”的適用率始終低位徘徊。本可深度糾錯,復議機關出于權宜考慮,最終作出不予受理、駁回申請以及程序糾錯決定,不僅弱化了監督糾錯實效,而且可能助長被申請人僥幸心理。為破除“利益——風險”衡量,促進行政復議實質性監督糾錯,應取消雙被告制度。

        第二步:廢止復議機關作被告制度。長遠來看,應取消復議機關作被告制度。因為:其一,行政復議屬于行政司法行為,復議機關與法院同樣居中裁決行政爭議,法院不作二審被告,復議機關也不應作行政訴訟被告,否則將弱化其中立地位和法律權威。其二,復議機關不作被告,可以消除“怕訴”“怕敗”引發的權宜考量,讓復議機關唯法律和事實為遵循,打消適用變更、“履職1”等實體糾錯決定的后顧之憂。其三,復議機關不作被告,可以保障其集中精力深度審查疑難復雜案件,提升監督糾錯質效。其四,受“禁止不利變更原則”約束,復議決定不會加重申請人負擔,未對其產生新的不利影響。其五,行政問責較之行政訴訟更為經濟和有效,可通過健全問責制度,倒逼復議機關依法履職。鑒于目前我國行政問責制尚不完善,復議機關不作被告宜分步實施。行政問責體系完善之日,應考慮全面廢止復議機關作被告制度。

        或許尚有論者心存疑慮:第一,如果復議機關不作為,尤其是復議前置案件中不作為,申請人應如何救濟?對此,應構建復議機關怠于履職監督制度。一般案件中,復議機關怠于履職,申請人可向上級復議機關申請監督,或者直接起訴原行政行為。復議前置案件中,復議機關怠于履職,申請人可向上級復議機關申請監督。當行政問責成為常態時,怠于履職必將成為小概率事件。第二,復議機關作出撤銷、變更等決定時,原行政行為已經不存在,申請人應起訴哪一行政行為?申請人提起行政訴訟是為了阻斷復議決定效力。不妨將復議決定視為“效力待定的裁決行為”,申請人不提起行政訴訟則復議決定生效。申請人依法提起行政訴訟,應以原行政行為作為標的,如果復議決定與終審判決相一致,則復議決定生效,否則復議決定自然無效。

        (四)強化監督糾錯配套保障措施

        效仿法官、檢察官管理模式,構建復議隊伍任職資格、履職保障和崗位津貼制度,增強復議隊伍尊榮感,保持復議隊伍穩定性?!斗桨浮芬衙鞔_相對集中行政復議權,大量專業性強、原由政府部門審查的案件,將由政府行政復議機構審查。復議權集中后,復議隊伍職業經歷可能更趨單一,故有必要合理配置編制資源,將原政府部門中復議業務精英吸納到政府復議隊伍,建立業務骨干至專業行政崗位交流機制,成立行政復議咨詢委員會,保證監督糾錯的專業優勢。

        完善行政復議意見書、建議書制度,對于同類違法反復發生、違法情節嚴重、社會影響較大、調解和解結案以及被申請人不配合復議工作等情形,應當制作意見書、建議書,賦予意見書、建議書執行力。將行政行為嚴重違法、行政機關屢錯不改、不配合行政復議審查等突出問題,納入行政問責范圍,賦予復議機關問責權。建立行政復議與國家監察銜接機制,將對事監督與對人監督結合起來,增強威懾效果。

        “科學的行政復議質效評價體系,應當反映不同維度、不同標準的綜合考量?!睉獙⒓m錯率、糾錯情由、未糾錯案件敗訴率、不同糾錯決定率、實質性回應申請人訴求以及后續監督措施執行情況納入評價指標,并設置不同權重。下級復議機關定期將糾錯決定報上級復議機關備案,對監督糾錯質效不佳的復議機關,由上級復議機關進行約談、責令整改或者通報批評。

        陽光是最好的防腐劑。為了發揮公開復議決定倒逼依法行政功能,可搭建全國統一的復議決定公開平臺。復議決定只要不涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私,均應及時公開。糾錯決定與司法終審判決不一致的更應百分之百公開。


        結語


        迄今為止,《行政復議法》實施已20余年。20余年以來,行政復議在監督依法行政、倒逼法治政府建設方面,發揮了積極功能。但實證研究發現,行政復議監督糾錯功能存在著實效困境,行政復議監督糾錯的應然優勢未有效發揮。法律是最高的理性,法律功能能否實現受制于法律體系的自洽程度。行政復議監督糾錯實效不彰,源于復議監督糾錯體系的立法缺陷。行政訴訟被告確立規則與監督糾錯配套保障措施的不足,加劇了監督糾錯體系固有的負面影響?!缎姓妥h體制改革方案》已經印發,《行政復議法》修訂也已按下快進鍵。唯有重構行政復議監督糾錯決定體系,完善行政復議與行政訴訟銜接機制,強化監督糾錯保障措施,才能增進行政復議監督糾錯法律實效,確保行政復議制度永葆生機。


        版權所有:法治政府研究院北京市海淀區西土城路25號郵編:100088

        站長統計 聯系我們

        国产成人精品日本亚洲77,国产成人精品日本亚洲语音,2020久久超碰国产精品最新