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        梁鷹:2020年備案審查工作情況報告述評

        | 時間: 2021-05-18 21:57:33 | 文章來源:

        2020年備案審查工作情況報告述評

        梁鷹

        全國人大常委會法工委法規備案審查室主任


        2021年1月20日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議聽取了法工委主任沈春耀所做的《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2020年備案審查工作情況的報告》(以下簡稱《2020年報告》)?!?020年報告》以貫徹習近平法治思想為主線,全面深入地梳理和總結了2020年全國人大常委會開展備案審查工作的情況,提出了2021年工作安排。

        從《2020年報告》的豐富內容中可以看出,全國人大常委會2020年堅持以習近平法治思想為指導,不斷加強和改進備案審查工作,“有件必備、有備必審、有錯必糾”得到進一步落實,備案審查制度和能力建設取得新突破,備案審查工作開創新局面。

        持續推進“有件必備”

        備案是審查的前提和基礎。2014年,黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“把所有規范性文件納入備案審查范圍”。2018年1月,習近平總書記在黨的十九屆二中全會的講話中明確要求“把各類法規、規章、司法解釋和各類規范性文件納入備案審查范圍”。黨中央提出“有件必備”的要求,就是要把各級各類機關制定規范性文件的權力全部納入法治軌道開展監督,不允許存在不受監督的文件。

        為了貫徹落實黨中央要求,全國人大常委會領導在各種場合多次強調要實現“有件必備”,提出了“只要規范性文件的制定機關屬于人大監督對象,其制定的規范性文件都應當納入備案審查范圍,實現備案全覆蓋”,“規范性文件在哪里,備案審查工作就要跟到哪里”?!?020年報告》概要反映了全國人大常委會在全面落實“有件必備”、規范報備行為方面取得的新進展。

        1.依法做好行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋的備案工作。

        依據立法法、監督法等法律的規定,行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋報全國人大常委會備案。

        實踐中的做法是,制定機關報送的備案文件紙質文本由全國人大常委會辦公廳負責接收、登記,并分送有關專門委員會和全國人大常委會法工委審查。同時,行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋還需要通過全國人大備案審查信息平臺報送電子文本。每年一月底前,各報送機關還要將上一年度制定、修改、廢止和批準的法規、司法解釋目錄匯總報送全國人大常委會辦公廳。

        全國人大常委會辦公廳對報送機關的報送工作進行督促檢查,并適時將遲報、漏報等情況予以通報。

        2.將地方人大常委會通過的具有法規性質的決議、決定納入備案范圍。

        根據地方組織法等法律的規定,地方人大常委會討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。地方人大常委會通過的有關決議、決定中,有的規定了公民法人的權利義務或者有關機關的職權職責,設定了法律責任,具有法規性質。

        2020年,全國人大常委會辦公廳要求各省級人大常委會將具有法規性質的決議、決定報送備案,進一步拓展了全國人大常委會的備案范圍。

        3.對報送備案的法規、司法解釋開展形式審查。

        全國人大常委會辦公廳收到備案文件或者通過備案審查信息平臺收到備案電子文件后,要對備案是否符合法定范圍和程序、備案文件是否齊全、是否符合格式標準和要求等要素進行形式審查,對符合要求的,予以接收并通過全國人大常委會備案審查信息平臺發送電子回執;對不符合法定范圍和程序、備案文件不齊全或者不符合格式標準和要求的,以電子指令形式予以退回并說明理由。

        2020年,全國人大常委會辦公廳在開展備案文件形式審查工作中,發現了一些問題,如施行日期不明確、缺少標準文本、公布日期早于批準日期、報送備案不及時、備案文件不齊全等。報送備案是立法活動中的一項法定程序和環節,報備環節出現的這些問題,反映出有的報備機關還沒有充分重視報送備案的重要性和嚴肅性,存在工作不認真、思想不重視的問題。全國人大常委會辦公廳及時將形式審查中發現的問題函告提醒報備機關,督促報備機關規范報備行為。

        4.推動最高人民法院在法院系統建立審判業務文件的備案審查制度。

        這項制度旨在對地方人民法院制定審判業務文件的工作予以規范。在建立這項制度過程中,最高人民法院有關庭室的負責同志專程到全國人大常委會法工委聽取意見。2020年年底,最高人民法院專門下發《關于規范高級人民法院制定審判業務文件、編發參考性案例工作的通知》(以下簡稱《通知》)。

        《通知》要求,高級人民法院制定的審判業務文件應當符合憲法、法律規定和立法精神,弘揚社會主義核心價值觀,不得與司法解釋、指導性案例相沖突;高級人民法院制定的審判業務文件不得使用“規定”、“解釋”、“決定”、“批復”或“指導意見”等司法解釋或司法解釋性質文件的名稱,不得采用司法解釋的體例;審判業務文件應當報送最高人民法院審查,高級人民法院根據審查意見對審判業務文件進行修改后,印發轄區內人民法院參考;審判業務文件在正式印發后15日內報送最高人民法院備案?!锻ㄖ愤€明確要求高級人民法院的審判業務庭以及中級、基層人民法院不得制定審判業務文件。

        通過這些工作,“有件必備”得到進一步落實,黨委、人大、政府、軍隊、法院等系統的備案審查工作實現銜接聯動,對各級、各類國家機關制定的規范性文件全面開展備案審查的格局和機制已經基本形成,較好地實現了“規范性文件在哪里,備案審查就跟到哪里”。

        全面落實“有備必審”

        2020年,全國人大常委會法工委對制定機關報送備案的法規、司法解釋逐件開展主動審查,認真研究處理公民、組織提出的審查建議,圍繞貫徹落實黨中央決策部署和重要法律實施開展專項審查,對其他機關移送審查的法規及時研究處理,全面履行審查職責,落實“有備必審”?!?020年報告》內容反映出,2020年的審查工作有四個明顯的特點。

        1.主動審查“應審盡審、全面覆蓋”。

        主動審查的特點和作用主要體現在“全面”二字上,力圖通過對行政法規、司法解釋、地方性法規等制定情況進行整體、全面的了解,及時發現并處理突出的、關鍵的、緊要的以及傾向性的問題,來保證法律體系總體的和諧統一。這其中對地方性法規開展主動審查的任務十分繁重,也十分重要。因為地方立法是整個社會主義法律體系當中數量最多、體量最為龐大的部分。對地方立法做到全部主動審查,是落實“有備必審”要求的重要環節,是保證備案審查制度覆蓋面的重要條件。

        一年來,制定機關報送備案的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋共1269件,其中行政法規25件,省、自治區、直轄市地方性法規500件,設區的市、自治州地方性法規563件,自治條例和單行條例85件,經濟特區法規80件,司法解釋16件。

        我們按照法規、司法解釋備案審查工作辦法規定的審查工作職責,著力加強主動審查力度,對制定機關報送備案的法規、司法解釋逐件開展主動審查,及時提出審查研究報告。對審查中發現在合憲性、合法性、適當性等方面可能存在問題的部分法規、司法解釋,向制定機關發函,請制定機關作出說明。通過主動審查,及時發現并處理部分新制定的法規、司法解釋中存在的與上位法相抵觸、明顯不適當等問題。

        2.依申請審查“聚焦問題、回應關切”。

        依申請審查是聚焦公民在審查建議中指出的問題,對法規、司法解釋做精細化的審查。

        一年來,共收到公民、組織提出的各類審查建議5146件,其中屬于全國人大常委會審查范圍的有3378件,占比為65.64%;不屬于全國人大常委會審查范圍的有1768件,占比為34.36%。以審查建議提出方式區分,通過書面形式提出的有1917件,占比為37.25%;通過審查建議在線提交平臺提出的有3229件,占比為62.75%。以提出審查建議的主體區分,公民提出的有5144件,占比為99.96%;組織提出的有2件,占比為0.04%。屬于全國人大常委會審查范圍的審查建議中,建議對行政法規和國務院決定進行審查的有38件,占比為1.12%;建議對地方性法規進行審查的有3254件,占比為96.33%;建議對自治條例進行審查的有11件,占比為0.33%;建議對司法解釋進行審查的有75件,占比為2.22%。不屬于全國人大常委會審查范圍的審查建議中,對黨內法規提出的審查建議1件;對國務院各部門制定的規章和其他規范性文件提出的審查建議1693件(其中1642件為針對退役軍人事務部發布的一個規范性文件提出的審查建議);對地方政府制定的規章和其他規范性文件提出的審查建議45件;對人民法院、人民檢察院制定的規范性文件提出的審查建議25件;對地方性法規與行政法規不一致提出的審查建議4件。

        2020年研究處理公民、組織提出的審查建議數量為歷年最多,這說明公民、組織提出審查建議的渠道通暢,備案審查制度的社會影響力不斷加強。對這些審查建議,全國人大常委會法工委高度重視,逐一進行研究處理反饋,這是人民代表大會制度集民意、聚民心、匯民智、解民憂的一個生動體現。

        3.專項審查“圍繞大局、突出重點”。

        專項審查的重點在于集中發現并解決某個領域法規、司法解釋中存在的問題,側重點在于對某一具體領域的制度進行一條線上的把握。黨中央作出某項重大決策部署和政策調整,或者全國人大及其常委會出臺某部重要法律、調整某項重大制度,全國人大常委會往往會緊跟著部署一項專項審查的任務,目的就是通過對某一領域法律、法規、規章、司法解釋及其他規范性文件的全面清理,梳理出其中存在的與中央精神、國家法律、時代要求不符合不銜接不一致不適應的突出問題,及時加以修改完善,自上而下聯動進行,從而在一個較短的時間內集中實現某一領域制度的調整、更新、健全、完善,以適應新形勢下治國理政的現實需要。

        2020年,我們圍繞黨中央決策部署和常委會工作重點,重點組織開展了五個方面的專項審查和集中清理。這幾個專項審查和集中清理目標明確,重點突出,緊緊圍繞貫徹落實黨中央抗擊疫情等重大決策部署、禁食野生動物決定等常委會重點工作和民法典等重要法律實施,通過清理、打包修改、廢舊立新等方式在較短時間內實現由上至下相關制度集中調整完善。由于組織得力,2020年開展的幾個專項審查都取得了很好的效果。

        以民法典涉及法規的專項清理為例,此次專項清理工作重點圍繞以下幾方面展開:一是與民法典精神和民事活動必須遵循的基本原則相抵觸或者不一致的;二是與民法典物權、合同、人格權、婚姻家庭、繼承、侵權責任等分編的具體規定不一致或者不銜接的;三是涉及民法典的法規、規章、規范性文件之間明顯不協調或者不一致的;四是不適應改革開放和社會主義現代化建設要求,規定的主要內容明顯過時或者實際失效的。

        清理工作從幾個方面取得突出成效:一是貫徹民法典的綠色發展新理念。例如,有的地方在對地方性法規進行修改時,針對故意嚴重污染環境的行為增加懲罰性賠償的規定。最高人民法院在對環境侵權司法解釋進行修改時,增加“修復生態環境”的責任形式,在生態環境損害賠償司法解釋中進一步明確有權提出民事公益訴訟的機關,增加生態環境的違法成本。

        二是落實民法典的新制度新規定。例如,民法典在物權法基礎上進一步完善建筑物區分所有權制度,強化業主對共有部分共同管理的權利,適當降低作出決議的門檻,完善公共維修資金的使用規則,司法部已明確建議修訂國務院《物業管理條例》,地方也將在物業管理領域地方性法規進行修改中落實民法典的新規定。例如,民法典刪除原婚姻法關于患有醫學上認為不應當結婚的疾病者禁止結婚的規定,一些地方現行的母嬰保健條例及母嬰保健法實施辦法仍保留有婚前醫學檢查的規定,制定機關將通過刪除相關條款等方式與民法典保持一致。

        三是調整相關表述與民法典保持銜接。再如,清理中發現,部分地方性法規仍將民事主體區分為“公民、法人和其他組織”,與民法典關于“自然人、法人、非法人組織”的民事主體分類標準不一致。民法典增加了典型合同類型,并將“居間合同”修改為“中介合同”,有的地方性法規關于“房屋的買賣、租賃及其居間合同”“居住物業管理合同”等典型合同的表述與民法典不一致。制定機關將采取“打包”修改的方式對上述問題涉及的有關條款予以調整。

        四是明確廢止已明顯過時或實際失效的規定。比如,最高人民法院認定,包括1990年發布的《關于銀行工作人員未按規定辦理儲戶掛失造成儲戶損失銀行是否承擔民事責任問題的批復》在內的89件司法解釋及相關規范性文件由于發布時間較早,無法適應當前審判工作需要,或涉及的相關問題可以直接援引民法典以及相關法律、司法解釋的規定解決,遂于2020年12月29日公布《關于廢止部分司法解釋及相關規范性文件的決定》(法釋〔2020〕16號),將上述89件司法解釋予以廢止。五是新制定司法解釋與民法典同步實施。最高人民法院落實清理工作要求,新制定7件司法解釋,于2021年1月1日與民法典同步施行,分別涉及適用民法典的時間效力、擔保制度、物權、婚姻家庭、繼承、建筑工程合同、勞動爭議等方面。

        4.移送審查“銜接聯動、密切配合”。

        移送審查是對各備案審查工作機構之間通過銜接聯動機制轉送的問題進行的審查,通過開展移送審查,各備案審查工作機構之間相互配合,形成嚴密的審查之網,避免出現因分工領域不同造成有的問題長期無人過問、無人解決的情況。

        2020年,司法部通過備案審查銜接聯動機制向全國人大常委會法工委分兩批移送了58件地方性法規,主要涉及縮減上位法的禁止性規定以及違反行政許可法、行政處罰法、行政強制法和行政收費制度等方面的問題。我們根據備案審查銜接聯動機制的要求,首先將移送法規涉及的問題函告制定機關和批準機關征求意見,然后再分類進行研究處理。對制定機關同意司法部意見并表示自行修改的8件法規,督促制定機關盡快完成修改工作。對制定機關反饋不同意司法部意見的法規,逐一進行審查研究,對其中19件經審查認為存在合法性問題的地方性法規,要求制定機關及時修改或者廢止,目前制定機關對這19件法規均已反饋意見表示同意修改。

        深入開展“有錯必糾”

        開展備案審查工作的目的,是通過糾正違憲、違法、不適當的規范性文件,保證黨中央令行禁止,保障憲法法律實施,保護公民合法權利?!?020年報告》披露了一年來全國人大常委會通過備案審查糾正處理和督促修改的若干典型案例。通過對這些案例的糾正處理,總體上實現了“杜絕立法放水、防止立法抵觸、避免立法滯后”的目標。

        由于篇幅的限制,報告中對幾個案例的審查過程和結果作了高度概括的介紹,實際上在對這些案例進行審查時,經歷了多次征求意見、調查研究、分析論證的過程,最終形成的審查研究意見和處理結果,反映了全國人大常委會在把握合憲性、合法性和適當性等審查標準方面的態度和尺度?!?020年報告》中披露的糾正處理案例有以下三個特點。

        1.對法規、司法解釋中的合憲性、涉憲性問題審查程度更直接、更深入。

        2019年以前的報告中,雖然也披露過一些涉及合憲性審查內容的案例,但是沒有在報告中直接、正面對合憲性審查的內容給予突出強調,合憲性問題在過去的報告中只是“隱現”“閃現”。

        《2020年報告》則集中披露了三件對法規、司法解釋中涉及的合憲性、涉憲性問題進行研究并穩妥處理的案例,并將這三件案例在報告第四部分第一個小標題“積極穩妥處理合憲性、涉憲性問題”下單獨列舉。這表明對合憲性、涉憲性問題作出研究處理是備案審查中的重要內容,如果說過去還只是探索、試水,2020年合憲性審查工作則可以說是穩步推進,取得了重大突破。

        報告中披露的對征收民航發展基金進行合憲性審查的案例,源于2020年“兩會”期間全國政協委員朱征夫提出的“關于對機場建設費進行合憲性審查的意見和建議”。建議中提出,機場建設費的正式名稱是“民航發展基金”,目前征收依據是財政部于2012年3月17日印發的《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》。朱征夫委員認為,收取民航發展基金的行為包含征收公民私有財產的內容,根據憲法和立法法的規定,公民的合法的私有財產不受侵犯,對非國有財產的征收、征用,只能制定法律。以財政部印發的《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》為依據征收民航發展基金,涉嫌違反憲法。

        在對該建議進行研究的過程中,我們征求了財政部、司法部、民航總局等單位意見,并對民航發展基金的性質、設立背景、依據、征收對象和標準、收入和支出情況等問題開展了深入、詳盡的研究。我國現行法律中“征收”一詞既可用于納入預算管理的稅費征收,也可用于國家對非國有動產、不動產的征收。

        民航發展基金作為一種政府性基金,其征收不屬于《憲法》第13條規定的對公民私有財產的征收,主要理由為:一是征收事由與被征收人的關聯性不同。民航發展基金用于民航基礎設施建設,按照“誰收益,誰付費”的原則,由使用航路、航站資源的航空公司和乘客繳納,作為征收對象的旅客和航空公司也是征收的受益人,繳納義務人與其對航空運輸資源的使用之間有特定的關聯。而憲法上對私有財產的征收是基于公共利益的需要,征收事由與被征收人之間的關聯一般比較弱,被征收人與征收的受益一般也沒有直接、必然的關聯。

        二是補償要求和征收程序不同。對非國有財產的征收會導致財產權主體成為特別負擔者,需要由征收主體予以補償,其征收程序一般包含征收登記、征收決定、補償等。民航發展基金的本質是政府收費,不具有可補償性,航空旅客應繳納的民航發展基金由航空公司或者銷售代理機構在旅客購買機票時一并代征,航空公司應繳納的民航發展基金由民航局清算中心直接征收。

        據此,全國人大常委會法工委研究認為,民航發展基金不屬于《憲法》第13條規定的對公民私有財產的征收,并非《立法法》第8條規定的只能由法律規定的事項。作出這一判斷,實際上已經包含了對憲法中使用的“征收”一詞應當如何理解或者解釋的內容,無疑是一次實質意義上的合憲性審查,具有開創性意義。

        《2020年報告》將部分涉憲性案例在“積極穩妥處理合憲性、涉憲性問題”部分中加以集中披露,體現了備案審查工作中對合憲性、涉憲性問題的重視,體現了對黨的十九大以來黨中央關于“推進合憲性審查工作”決策部署的貫徹落實。

        2.在審查中更加注重體現改革的精神和方向,彰顯出備案審查在化解深層次矛盾、破解制度障礙方面的作用。

        立法與改革,是相輔相成、相伴而生的辯證關系?!案母铩倍之斨?,就蘊含了在制度上破舊立新的含義?!案铩笔瞧瞥f的制度,“改”是建立新的制度。黨的十八屆四中全會提出,要實現立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據,立法主動適應改革和經濟社會發展需要。對不適應改革要求的法律法規,要及時修改和廢止。我們在備案審查工作中,始終重視把握改革的方向引領?!?020年報告》中披露的幾個案例,就是備案審查工作密切關注改革方向、為改革大局服務的突出例子。

        比如對人口與計劃生育領域相關法規中過于嚴厲的處罰處分處理規定的審查研究處理,是為了貫徹落實黨的十九屆五中全會提出的“增強生育政策包容性”的改革要求,適應國家人口發展的新形勢,為避免在制度上“急剎車”“大調頭”,逐步實現轉圜所做的準備。

        再如對地方法規將具有本地戶籍作為在本地從事出租汽車司機職業的準入條件的規定進行的審查研究處理,是為了貫徹落實黨中央關于“引導勞動力要素合理暢通有序流動”“營造公平就業環境,依法糾正身份、性別等就業歧視現象,保證城鄉勞動者享有平等就業權利”的改革要求,消除地方性法規中不合理設置的就業壁壘所做的努力。

        又如對地方性法規關于郵政企業、快遞企業對不能確定安全的交寄物品應當要求用戶出具相關部門安全證明的規定進行的處理,是為了貫徹落實黨中央一再強調的“減少證明事項”的改革要求,減少煩瑣證明,為群眾辦事提供便利的具體舉措。我們力圖通過對這些案例的審查研究處理助力改革、服務改革,更好實現“在法治下推進改革,在改革中完善法治”,更好實現立法與改革的“同頻共振”。

        3.對地方法規制定機關探索創新給予明確支持,發揮備案審查制度對地方立法的“風向標”作用。

        地方立法是國家立法的重要補充,《2020年報告》延續2019年報告的做法,披露了備案審查工作中對地方立法探索創新給予支持的案例。通過披露這些案例,實際上是在釋放一個信號,即全國人大常委會對地方法規的制定機關在符合改革方向,符合實際需要,不與法律原則、精神、規定相抵觸的前提下所做的探索創新是支持的。備案審查絕不是要讓地方在立法工作中畏首畏尾,而是要讓地方在立法過程中吃透上位法規定的精神,杜絕“立法放水”,防止“立法抵觸”,避免“立法滯后”,減少“立法重復”。

        比如在對海南經濟特區法規關于個人律師事務所設立人學歷條件以及特殊的普通合伙律師事務所合伙人資格這兩項規定進行審查研究時,我們充分考慮海南經濟特區在推進中國特色自由貿易港建設、解決涉外法律服務供需矛盾方面的需要和深化“放管服”改革的要求,認為該法規中關于對個人律師事務所設立人“應當具有高等學校法律本科以上學歷”的規定,嚴于上位法規定的個人律師事務所設立人的條件,而關于“注冊會計師、注冊稅務師、注冊造價工程師、專利代理人等其他專業人員可以成為特殊的普通合伙律師事務所的合伙人”的規定,則放寬了上位法規定的條件。

        這一嚴一寬,雖然都與上位法規定不完全一致,但體現的是同樣的立法目的,即提高律師事務所的法律服務質量,使之與自由貿易港建設、經濟特區發展相適應。我們研究認為,作為經濟特區法規,在不違反憲法規定和法律規定的基本原則的前提下,立足于實踐需求對上位法作出變通規定是可以的。

        持續加強備案審查制度和能力建設

        近年來,圍繞備案審查制度和能力建設,全國人大常委會作出了一系列重大舉措,取得了一系列重大進展。這些舉措和進展,都是每年備案審查工作報告中的一項重要內容?!?020年報告》重點反映了一年來全國人大常委會繼續推進備案審查制度和能力建設,在以下三個方面取得的新進展。

        1.人大常委會聽取和審議備案審查工作報告制度進一步發展完善。

        全國人大常委會法工委從2019年開始,推動地方人大常委會建立聽取和審議備案審查工作報告制度;2020年,提出地方各級人大常委會普遍建立向常委會報告備案審查工作制度,逐步實現全覆蓋的要求。目前多數市、州人大常委會已經建立備案審查工作情況報告制度,不少縣級人大常委會也開展了實踐探索。我們希望通過建立備案審查工作情況報告制度,形成倒逼機制,使各級地方人大常委會都充分重視備案審查工作,解決地方人大常委會開展工作不平衡等突出問題。

        2.信息化建設取得新的重要成果。

        國家法律法規數據庫(一期)順利建成。構成社會主義法律體系主體部分的憲法、法律、有關法律問題和重大問題的決定、法律解釋、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、經濟特區法規和司法解釋已經入庫。數據庫于2021年2月24日正式發布,向全社會提供權威、準確的法律法規基礎數據。

        地方人大常委會也在不斷豐富、完善備案審查信息平臺功能,加快建設地方規范性文件數據庫。建設法律法規、規范性文件數據庫是國家法治建設的基礎性工作,這項工作的意義在于使法律法規不再高高在上,真正走到尋常百姓身邊,使人人隨手可查、隨手可用,從而使整個社會的法治化水平得到提升。

        3.不斷探索備案審查理論研究和宣傳的工作機制,理論與實務相互融合、相互促進的程度不斷加深,備案審查制度的社會影響力不斷擴大。

        比如我們圍繞推動構建以人民代表大會制度為依托、以備案審查為基礎的中國特色社會主義憲法監督理論體系,積極加強備案審查理論研究,集中力量編寫出版了三本圖書:《〈法規、司法解釋備案審查工作辦法〉導讀》對工作辦法逐條進行解讀和說明,為準確理解、把握和適用工作辦法提供指引;《規范性文件備案審查案例選編》精選近年來全國人大常委會和地方人大常委會備案審查工作中研究、糾正、處理的169件規范性文件案例,供實務界交流參考,同時也為理論界開展研究提供素材;《規范性文件備案審查理論與實務》總結備案審查制度的理論與實踐,為備案審查工作開展提供理論指導。

        探索借助外腦開展審查的新機制,在開展優化營商環境領域地方性法規專項審查中,首次委托北京航空航天大學備案審查制度研究中心這一學術機構對地方性法規在優化營商環境方面存在的問題進行專門研究。探索備案審查工作向社會公開的新機制,首次將全國人大常委會和地方各級人大常委會備案審查工作中的典型案例結集出版,公開發行,并充分利用新聞媒體積極開展宣傳,主動向社會公開備案審查工作情況,不斷擴大備案審查制度的社會影響。這些工作機制上的探索和創新,取得良好效果,為備案審查工作的進一步發展積累了新經驗、探索了新路徑。

        值得特別關注的是,《2020年報告》在安排2021年工作時,提出了一些方向性、引領性的初步設想,包括:建立備案審查專家委員會;探索在合憲性審查中適時解釋憲法;推動構建以備案審查為基礎的中國特色憲法監督理論體系;推動備案審查學科建設,等等。

        對法規、司法解釋等規范性文件開展備案審查是全國人大常委會的重要職權,是常委會為了保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、保護公民合法權利、維護國家法制統一開展的一項重要監督工作。從2017年起,常委會每年安排聽取一次備案審查工作情況報告,這次報告已經是常委會第四次聽取年度備案審查工作報告。

        從這四份報告反映出的內容可以看到,近年來全國人大常委會著力加強備案審查工作,加大對違憲、違法的法規、司法解釋等規范性文件的監督糾正力度,加強備案審查制度和能力建設,備案審查工作每年都有新進展,每年都上一個新臺階。

        前不久,黨中央印發了《法治中國建設規劃(2020-2025年)》,其中對備案審查工作提出了很多要求,包括:“強化對地方各級政府和縣級以上政府部門行政規范性文件、地方各級監察委員會監察規范性文件的備案審查”,“將地方法院、檢察院制定的規范性文件納入本級人大常委會備案審查范圍”,“加快建立全國統一的備案審查信息平臺”,“建立健全備案審查工作年度報告制度”等。其中很多都是近年來全國人大常委會積極探索和大力推動的工作,現在被黨中央確立為法治中國建設當中的重要內容,說明這些探索的思路和方向是正確的。

        下一步我們要堅持以習近平法治思想為指導,按照法治中國建設規劃中提出的要求,扎實推進各項工作,推動全國范圍內的備案審查工作再上新臺階。


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