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        劉藝:檢察公益訴訟誕生記

        | 時間: 2019-07-31 10:15:09 | 文章來源: 《中國檢察官》2019年第6期 原題目為《我的檢察故事》

        我的檢察故事發端于2014年。那年我入選“雙千計劃”,掛職重慶市人民檢察院民事行政檢察處副處長。當年12月,我被借調至最高人民檢察院民事行政檢察廳。人民大學博士畢業十年后,我又回到熟悉的北京工作。然而初到高檢之際,已是不惑之年的我卻有幾大疑惑:一是相對不足的檢察理論如何支撐相應司法改革任務的完成?二是檢察公益訴訟工作為何被很多學者和實務工作者強烈抵觸?三是檢察公益訴訟應該如何構建才能實現相應制度預期?“道行之而成”。那就讓我們先探索吧,或許司法實踐能為這些疑問提供答案。接下來幾年,我的檢察故事就是努力參與行政檢察各項工作和逐步解惑的過程。

        檢察公益訴訟是黨和國家確定的重要司法改革任務。我到民行廳所做的工作之一就是參與起草行政檢察三項改革方案。我們夜以繼日地工作,終于起草了《檢察機關提起行政公益訴訟試點工作實施方案》(初稿),提交最高人民檢察院四項改革領導小組審議。領導小組審議通過方案后,最高人民檢察院將方案提交給28個國家機構(包括相關的國家部委和當時的國務院法制辦)征求意見。針對各部門反饋意見,我們對方案進行了修改。在向中央改革辦提交審議文件前,時任民行廳廳長鄭新儉、徐全兵處長等和我,無數次加班,反復推敲制度框架、論證設計思路、修改相關表述和內容。2015年7月2日,《人民日報》11版報道全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點工作的決議并全文公布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》,同版也刊登了對我的專訪《中國國情下的獨特選擇——訪西南政法大學教授劉藝》。在專訪中,我重點論述了我國憲制中檢察機關定位與公益訴訟客觀訴訟特性的高度契合。檢察機關提起公益訴訟,既是人民檢察院的法律監督機關憲法定位的落實,也是對客觀法律秩序的維護,更是充分履行檢察機關法律監督職能的創舉。在借調期間,我還參與起草了行政違法行為檢察監督方案、行政強制措施檢察監督等改革方案。雖然這兩項改革因種種原因沒有全面開展試點,但經過我們的努力,相關制度創新已經同檢察公益訴訟制度很好地結合到一起了。這期間,我還參與了《行政訴訟監督規則》的制定工作,提了一些區別于民事訴訟監督規則體現行政訴訟特征的建議并被采納。盡管行政訴訟監督規則仍待完善,但民事檢察監督與行政檢察監督的二元格局已基本形成。

        2016年4月,我正式掛職最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長。我的檢察故事也伴隨檢察公益訴訟事業的發展進入新的階段。全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點不易,但要做好檢察公益訴訟試點工作更難。2015年7月1日授權決定公布之后,各試點地區檢察院紛紛上報案件,但符合授權要求、特別典型的案件并不多。另一方面,如何及時出具針對上報案件的指導意見,推動試點工作的順利開展成為民行廳面臨的最棘手問題。案情千奇百怪,理論千姿百態,辦案人員知識體系各有千秋,解決辦法百花齊放。為了形成相對統一的認識,鄭廳長命我參與案件匯報與審批工作。要辦好案件,必須有對理論刻苦鉆研的精神。每次試點地區檢察官來高檢匯報案件,我們都會梳理案件存在的公益保護難題、理論空白和檢察實踐困惑。掛職期間,我先后參與了百余件公益訴訟案件,每件案件的審查報告都是包含公益保護學理分析、制度邏輯推演、檢察公益訴訟體系建構的研究報告。這些報告有助于規范辦案流程、明確辦案指導思想,確立案件審查標準。在2016年10月審批權沒下放之前,我們嚴格審查每件案件,嚴防試點地區越出授權范圍辦理案件,嚴格遵循法理辦理相關案件,爭取每一件案件都有理論上的代表性。2017年6月22日我參加旁聽了十二屆全國人大常委會第二十八次會議。當人大常委會一些委員在審議民事訴訟法、行政訴訟法修正案(草案)時提到,試點之前對這項制度心存疑慮,看到試點效果非常認同這項制度時,我的內心充滿了無法形容的激動。2017年6月30日,我有幸與胡衛列廳長、賈小剛副廳長一起出席最高人民檢察院召開的“全面實施檢察機關提起公益訴訟制度,依法保護國家利益和公共利益不受侵犯”的新聞發布會,向記者介紹了試點期間如何把握法律與政策的經驗做法。我借調與掛職的四年,正是中國特色行政檢察制度基本建構的重要時期。幸運的是,我有機會全程參與行政檢察,特別是檢察機關提起公益訴訟制度的研究論證和制度設計、公益訴訟地方報批案件的審批和司法實踐的指導工作,深度介入公益訴訟試點方案、修法議案、兩高司法解釋的起草及審議工作。將我的所學運用到這項工作中,也為中國特色的行政檢察制度重構提供了一些智識上的貢獻。

        掛職經歷難得。最高人民檢察院開展學者掛職十多年,邀請的都是在京知名學者,從未有過京外學者掛職。而我既無名氣,還有倔脾氣,處事不夠靈活周到。結束掛職后,我反思自己的長處除了專業對口外,恐怕就是思無邪、行無羈、身無恙吧。當時領導跟我約法三章,工作重心放在高檢、謹言慎行。我都答應了,也嚴格遵守了。但我本質上仍然一名教師,特別注重傳道授業解惑之類的事情。在掛職期間,我主管了民行廳的檢察公益訴訟公號,也推動了重點領域公益訴訟關鍵技術研發列為國家重點攻關計劃的研究項目之一。2017年7月1日民事訴訟法、行政訴訟法修改實施后,檢察公益訴訟工作全面展開,公益訴訟培訓任務十分繁重。但僅依靠幾期培訓班,很難短期內改變民行檢察人員的知識結構。我向指導處處長邱景輝提意見,為什么民行廳不能自己辦個公號用于指導各地辦案。邱處能力超強,很快就把公號申請下來。公號取名為檢察公益訴訟?!皺z察公益訴訟”是2016年檢察官學院學報約稿時,高家偉教授和我不約而同地在文章名稱中使用的術語,用來特指檢察機關提起的公益訴訟,以區分于由其他主體提起公益訴訟。公號在很長一段時間里,由我跟行政二處的書記員姜勇子一起負責。公號每周更新兩至三期,將典型案例、規范文件與辦案經驗、各地先進個人、辦案心得以及相關學術著作等內容定期推送給檢察官們。在全面開展檢察公益訴訟工作的初期,各地急需了解相關信息,公號發揮了很好的引領與指導作用。我結束掛職半年之后的某一天,已經是公益訴訟廳廳長的胡衛列同志轉發了一張紙條的照片給我。在某省公益訴訟視頻講座上,現場有人遞紙條向他提問檢察公益訴訟公號為什么停辦了?同志們說從這個公號里學習了很多東西。我想他是想通過同志們的反應對我之前的工作表達肯定吧。因為公號的宣傳作用,檢察公益訴訟這一有明確指向性的術語也逐漸受到各方認同。兩高起草關于檢察機關提起公益訴訟適用法律的司法解釋時,最高人民法院的同志建議直接采用檢察公益訴訟這一專門術語。2018年3月2日《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》公布后,“檢察公益訴訟”成為了一個正式法律術語。

        行政檢察改革最讓人詬病的是擴權的正當性。對于公益保護任務繁重的大國而言,我國公益保護力量是嚴重不足,而非過剩。但是無論是試點期間還是修法之后,各方都擔心檢察公益訴訟會侵占社會組織辦理公益訴訟案件的空間。對于各界對檢察公益訴訟制度的質疑,經領導批準,我代表最高人民檢察院參加了一些學術活動,以學者客觀中立的態度積極回應相關質疑,反饋檢察公益訴訟辦案的真實情況。財新雜志做過一次關于公益訴訟的專題報道,某個社會組織負責人說檢察機關辦理公益訴訟只敢拍蒼蠅不敢打老虎,我接受采訪回應道,這種誤解是因為不了解行政執法下沉的規律。攻擊的任意和無依據與檢察院的冷靜應對形成鮮明對比并引發熱議。我始終恪守克制嚴謹的學術態度,立場從不游離,就事論事,既不茍同也不盲目鼓吹,以平和的態度回應各方意見。所謂志茍立矣,若無毅力以持之,則立于今旦者可棄于明日,立于今年者可棄于明年,雖立與不立等耳。正是因為恪守了嚴謹客觀的學術立場,我的很多觀點在正式出臺的相關文件和規范中得到了采納。

        從借調到掛職,我先后在最高人民檢察院民事行政檢察廳工作了近三年,與同事們結下了深厚的友誼?!熬又芏槐取?。我待人接物不算親切,與同事私下接觸也不多。但當結束掛職時,我還是深切感受到了同志們對我的依依惜別之情。當寫下這些文字時,過去一些場景紛紛涌上心頭。需要感謝的人太多,真不知道從何說起。2018年底我調入中國政法大學法治政府研究院工作。盡管結束掛職后離開了一線檢察工作,但我仍以研究者的身份關注并參與檢察事業的發展。2019年,我的思考和腳步未曾停止。


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