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        范偉:行政訴訟起訴期限功能定位之反思與修正

        | 時間: 2021-05-05 10:10:15 | 文章來源: 《行政法學研究》2021年第2期

        【摘 要】行政訴訟起訴期限的功能定位是起訴期限制度建構過程中的基礎環節與關鍵步驟,決定著制度的整體架構與具體規則設計。起訴期限功能定位之既有觀點裹挾著較多的維護行政的考量因素,或強調行政行為形式確定力之維護,或強調行政訴權保障與行政效率維護之間的平衡。實踐中,以此為基礎建構而成的起訴期限制度極易陷入以保障行政訴權之,行維護行政行為效力與行政效率之的窘境。起訴期限功能定位的選擇應當在遵循權利限度理論的基礎上,與行政訴訟性質以及我國行政訴訟法立法目的相協調、匹配。起訴期限的功能定位應當修正為行政訴權的時間限制,以促成其作為行政訴訟基本概念的回歸,并為日后行政訴訟制度的改革完善留有空間。

        【關鍵詞】行政訴訟;起訴期限;功能定位;行政行為效力;行政訴權的時間限制


        問題的提出


        行政訴訟中的起訴期限,是指行政爭議能夠訴諸人民法院尋求司法救濟的有效期限。行政訴訟起訴期限與行政訴權休戚相關,法定的起訴期限內提起行政訴訟是行政訴權從應然向實然轉化的基本條件之一。根據行政訴訟法立法文本與司法實踐,起訴期限作為法定的起訴條件之一,擔綱著行政訴訟大門開啟的重任。也就是說,行政訴訟中的起訴期限一旦經過,且不存在法定的扣除與延長情形,即發生當事人行政起訴權利滅失的法律后果。

        我國行政訴訟起訴期限制度自1989年《行政訴訟法》頒行確立以來,飽受學界詬病,主要集中在具體規則層面上,如直接起訴期限與經復議后起訴期限設置的合理性問題;存在多個起訴期限并存的情況,最長起訴期限名不副實;行政不作為的起訴期限立法闕如;起訴期限起算點的判斷標準模糊;以及請求行政行為無效的訴訟應當排除在起訴期限的適用范圍之外等。對此,2014年修正的《行政訴訟法》以及2018年施行的《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱法釋[20181)作出了部分回應:一是細化了應受起訴期限調整對象的適用規則,具體包括行政行為、行政不作為、行政復議決定、行政復議不作為、行政協議等。二是基本明確了起訴期限的適用范圍。請求確認行政行為(201551日以后作出的)無效的,不受起訴期限的限制;三是在強化行政訴權保障的時代背景下,《行政訴訟法》第46條將直接起訴的一般期限由3個月延長至6個月;同時,對法定期限之外的起訴期限延誤,在延長情形的基礎上增加了扣除情形,規定在《行政訴訟法》第48條中。上述修正大致勾勒出我國行政訴訟起訴期限制度的嶄新樣貌,堪稱本次修法中的八大制度創新之一。

        但是,就起訴期限制度的發展完善而言,僅憑上述局部修正是遠遠不夠的,且不論其只是應對學理質疑的部分回應。經由對修正后起訴期限制度的梳理,我們有理由相信,面對如此繁雜的具體規則(參見表1),僅具備一般法律常識的起訴人幾乎是無法理解和掌握的,訴訟程序中的具體運用更是無從談起。如此,起訴期限制度的實施效果將大打折扣。筆者認為,對行政訴訟起訴期限的功能定位、法律屬性等基本理論問題做回歸原點式的檢省是破除上述困惑的有效路徑。其中,起訴期限之功能定位,旨在回答創設起訴期限的目的問題,是立法者對起訴期限應當擔綱何種任務或扮演何種角色的事先設想,這是起訴期限制度建構過程中的基礎環節和關鍵步驟,決定著制度的整體架構與規則的具體設計。有鑒于此,本文擬對行政訴訟起訴期限的功能定位問題展開梳理、反思與修正,以期對我國行政訴訟起訴期限制度理論與實踐的發展有所裨益。

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        一、行政訴訟起訴期限功能定位的既有學說之梳理


        經由學術史梳理,行政訴訟起訴期限之功能定位大致可以分為“一元”說、“二元平衡”說和“三元并列”說三種學說,其中,“二元平衡”說是我國行政訴訟法設置起訴期限制度的立法選擇。對于上述三種學說可做如下梳理與分析:

        (一)起訴期限功能定位之“一元”說

        持“一元”說觀點的學者基于法安定性的考量,認為“規定起訴期限是行政行為形式確定力(又稱不可爭辯力)的必然要求”。換句話說,起訴期限的設置,是行政訴訟法針對行政行為的形式確定力所作的具體設計,其目的也是對行政行為形式確定力的維護。所謂行政行為形式確定力,是指“復議或者訴訟期限屆滿后相對人不能再申請復議、起訴要求改變行政行為”。也就是說,“當法定時效超過時,行政行為即告確定,相對人也就隨之失去以正常的救濟手段對其效力進行攻擊的權利”。如“陳新明、四川省瀘州市江陽區人民政府信息公開案”中,最高人民法院認為:“行政行為的穩定性功能要求行政行為所規制的內容具有穩定性,不得朝令夕改,從而形成行政行為的‘確定力’。確定力分為形式確定力和實質確定力。前者又叫不可爭力,它是基于體現法治的安定性原則的期限制度而產生的,該效力的實質在于為了保持行政行為的穩定性,在法定救濟期限屆滿后,行政行為具有不可訴請撤銷性”。

        綜上,“一元”說本質上認為,行政訴訟起訴期限應當擔綱著維護行政行為形式確定力的任務。

        (二)起訴期限功能定位之“二元平衡”說

        持“二元平衡”說觀點的學者奉行民主與效率相統一的中庸之道,認為規定起訴期限的目的是,“督促當事人及時提起訴訟,盡快解決行政爭議,盡快穩定社會關系”。也就是說,起訴期限的具體設計既要體現對行政訴權的保障,同時又要兼顧對行政行為效力(主要指形式確定力)和行政效率的考量?!岸胶狻闭f也是我國行政訴訟法設置起訴期限制度的立法選擇,并在此次修法中得以體現。如《行政訴訟法》第46條將直接起訴的一般起訴期限由原來的3個月延長至6個月,如此修正既有利于保護當事人訴權的實現,又不至于過分影響行政效率。

        據此,“二元平衡”說實質上認為,起訴期限應當擔綱著行政訴權保障(督促及時提起行政訴訟)和行政效率維護的雙重任務,并強調兩者之間的平衡。

        (三)起訴期限功能定位之“三元并列”說

        持“三元并列”說觀點的學者以司法資源有限性為根本出發點,基于對訴訟程序中時效制度價值目標的綜合考量,在社會公共利益視角內,尋求公平與效率、權利保護與限制、個人利益與個人利益以及個人利益與社會公共利益四組關系的均衡點,并認為起訴期限的功能應當同時包含對當事人訴權的一種積極限制、對行政行為效力(形式確定力)的維護和對司法管轄權行使的合理限制三方面內容。

        一言以蔽之,“三元并列”說本質上認為,起訴期限應當同時擔綱著限制行政訴權、維護行政行為效力和限制司法管轄權三重任務。


        二、行政訴訟起訴期限功能定位的既有學說之反思


        (一)評價標準之設置

        在評析與反思行政訴訟起訴期限功能定位既有學說之前,確有必要為之設置一個評價標準,否則既有學說之反思必將陷入天馬行空的泛談陷進之中。筆者認為,行政訴訟起訴期限功能定位應當是在行政訴訟框架下充分體現行政訴訟制度的特殊性。也就是說,起訴期限功能定位之選擇應當與行政訴訟性質以及我國行政訴訟法立法目的相匹配、協調。

        關于行政訴訟性質與行政訴訟法立法目的,可作如下理解:其一,在兩者關系上,客觀層面的行政訴訟性質決定著主觀層面的行政訴訟法立法目的選擇。其二,行政訴訟性質主要表現為多元性和層次性。所謂多元性,是指依照主體視角的不同,包括原告視角下的權利救濟之屬性,被告視角下的權力制約、監督行政之屬性以及法院視角下的司法程序之屬性;所謂層次性,是指在多元的行政訴訟性質中,權利救濟意義上的公民權益保障是行政訴訟的主要屬性和核心關懷。其三,受兩者間關系的影響,“公民權益保障應是行政訴訟法的主要目的和根本目的”??v觀世界立法實踐,確立以公民權利救濟為主導的多元立法目的是各國行政訴訟立法的通行做法。以公民權利救濟為主導的多元立法目的也是我國的立法選擇,根據《行政訴訟法》第1條的規定,我國行政訴訟法確立的是以公民權利救濟為主導,兼顧保證法院公正、即使審理行政案件,解決行政爭議以及監督行政的多元立法目的。由于立法目的與行政訴訟模式相關,進而影響著行政訴訟制度的基本構造,關于《行政訴訟法》第1條之立法目的條款的解讀,除官方或主流觀點認為的公民權利救濟主導型說,還存在監督公權力行為說、個人權利救濟與對行政權規制雙重目的說以及照辦立法條文的“多重目的”說等觀點。

        需要說明的是,筆者于本文中無意于解決(也無法解決)這一關涉行政訴訟制度全局的問題,旨在說明行政訴訟立法目的的重要性。以主流的“公民權利救濟主導”說為例,行政訴訟法立法目的在司法實踐能否得到有效實現,實際上存在基本前提,即行政糾紛能夠訴諸人民法院。換句話說,只有當事人之行政起訴權實現后,行政訴訟法立法目的才有可能落地。是故,對于行政訴訟起訴期限功能定位之既有觀點的評析需要置于行政訴訟框架下充分體現行政訴訟制度的特殊性。

        (二)具體評析之展開

        在行政訴訟總體框架之下,比照著前述確定的評價標準,行政訴訟起訴期限功能定位之既有學說裹挾著較多的“維護行政”的考量因素,或強調行政行為形式確定力之維護,或強調行政訴權保障與行政效率維護之間的平衡,或直接將功能定位與客觀效果混為一談,皆不是我國行政訴訟起訴期限功能定位的理想選擇。具體可作如下評析:

        1.“一元說之評析

        “一元”說本質上認為行政訴訟起訴期限的創設目的在于維護行政行為的形式確定力。該學說存在的問題主要有三:其一,與行政訴訟性質以及行政訴訟法立法目的相悖。將起訴期限功能定位確定為行政行為形式確定力之維護,無法匹配權利救濟意義上公民權益保障之主要立法目的,也無法體現行政訴訟的核心關懷?!靶姓嘧陨淼男Яψ阋阅軌虮U虾途S護行政任務的完成”,無須行政訴訟法的保駕護航。

        其二,涉嫌以行政法概念偷換行政訴訟法概念。有學者通過與民法上的時效制度進行比較,認為行政訴訟中的起訴期限本質上是“行政程序法上的法定期間,也可稱之為行政法的除斥期間”。誠然,從實際效果及效果發生時間上,兩者存在高度吻合,即行政行為形式確定力形成之時就是起訴期限屆滿之時。但不能據此斷言起訴期限就是行政法上的除斥期間,這實則是對起訴期限作為行政訴訟概念之本質意涵的拋棄,是概念上的本末倒置。

        其三,涉嫌將司法機關曲解為行政行為形式確定力的維護主體。行政效率之維護是行政機關的天然職責,而司法機關僅僅是在符合法定條件下,通過對被訴行政行為的合法性審查實現行政效率的間接維護,表現為被動性,折射出的是一種“監督行政”思維。2014年修正的《行政訴訟法》第1條(立法目的)刪除維護行政機關依法行使職權的表述便是明證。

        2.“二元平衡說之評析

        “二元平衡”說本質上認為行政訴訟起訴期限的創設目的既要體現行政訴權保障(督促及時提起行政訴訟),又要突出行政效率的維護,且要強調二者之間的平衡。為我國行政訴訟立法所選擇的“二元平衡”說,同樣存在著不盡合理之處。

        其一,就行政訴權保障而言,(行政)訴權作為一項基本的人權,權利主體擁有自由處分的權利。換句話說,當事人有選擇提起或者不提起行政訴訟的自由。而該學說認為的,以督促及時提起行政訴訟的方式保障行政訴權,帶有明顯的強制色彩,與行政訴權的本質屬性相悖。

        其二,行政訴權保障與行政效率維護分別處于不同的維度,難以實現平衡。行政訴權保障處在行政訴訟維度,而經由行政行為形式確定力維護實現行政效率的穩定是行政機關的天然職責,處于行政法維度。此外,在行政訴訟框架下,起訴期限屆滿后才會發生行政行為形式確定力得以實現的效果,換言之,行政訴權保障是首要目的,而行政效率的穩定僅是前者的附隨效果。

        其三,行政行為(效力)理論無法完全滿足并關照不斷擴大的行政訴訟受案范圍之現實需求。修法中行政訴訟受案范圍的擴大并趨于完善,司法審查的對象已突破學理上帶有“高權宣告”屬性之行政行為的范疇。根據行政訴訟法立法文本,針對行政協議、針對規范性文件提起的“一并審查”之訴以及單獨提起的行政賠償訴訟,這些對象均非中觀意義上行政行為的具體形態。

        需要說明的是,“二元平衡”說作為我國行政訴訟法設置起訴期限制度的立法選擇,是功能定位之“一元”說的改良版本,但其本質上未從“維護行政”固有思維中突圍。通過對行政訴訟法及司法解釋的歸納與提煉,起訴期限制度實則是行政機關視角下,以行政行為標準和行政機關救濟教示的瑕疵類型完成具體構建的,帶有明顯的“維護行政”思維。更進一步說,以“二元平衡”說為導向建構而成的行政訴訟起訴期限制度,在實踐中陷入了以保障行政訴權之“名”,行維護行政行為效力與行政效率之“實”的窘境。

        3.“三元并列說之評析

        “三元并列”說認為行政訴訟起訴期限擔綱著限制行政訴權、維護行政行為效力和限制司法管轄權三重任務。該學說存在的問題主要有三:

        其一,維護行政行為效力作為行政訴訟起訴期限的功能定位之一,帶有顯著的“維護行為”烙印,涉嫌將司法機關曲解為行政行為形式確定力的維護主體,這顯然與行政訴訟法立法目的相悖。

        其二,限制司法管轄權作為行政訴訟起訴期限的功能定位之一,有礙當事人充分且有效地行使行政訴權。依該學說,起訴期限應當定性為行政訴訟起訴條件之一,并置于立案階段予以審查,若不適法,則徑行決定不予受理,從而達到限制司法管轄權的效果。首先,起訴期限的適用范圍不能涵蓋所有的行政訴訟情形,請求確認行政行為無效以及部分針對行政協議的行政訴訟便是例外。其次,將起訴期限作為行政訴訟起訴條件之一,造成起訴條件高階化,使得行政訴訟陷入“立案難”窘境。最后,起訴期限與程序問題相關聯,置于封閉的立案階段予以審查,兩造對抗辯論缺位,當事人訴訟程序性權利保障堪憂。是故,限制司法管轄權不宜作為行政訴訟起訴期限的功能定位。

        其三,綜合來看,該學說實際上將法的功能與法的作用之概念不加區分地混為一談,“法的功能屬于應然層面,強調主觀可能性,而法的作用屬于實然層面,強調客觀現實性”。更進一步說,“三元并列”說實際描繪的是行政訴訟起訴期限經過的客觀效果,即行政訴權滅失、行政行為形式確定力形成和司法管轄權排除,并非主觀意義上的功能定位。

        綜上所陳,行政訴訟起訴期限功能定位之既有觀點裹挾著較多的“維護行政”的考量因素,都不是我國行政訴訟法設置起訴期限制度的理想選擇。有鑒于此,行政訴訟起訴期限功能定位亟待修正與重塑,并以此為指引構建新型的具體規則體系。


        三、行政訴訟起訴期限功能定位之修正


        (一)“行政訴權的時間限制”說之提倡

        行政訴訟中起訴期限的功能定位應當修正為行政訴權的時間限制。這既是權利限度理論的基本要求,“有權利必有限度,超越限度,就有可能走向權利濫用”,也是權利保障的應有之義,行政訴權的時間限制是手段,其終極目的乃切實保障行政訴權。倘若法定的起訴期限經過,且不存在起訴期限延誤事由,便客觀上發生司法管轄權排除之效果,進而產生穩定行政法律關系、維護行政效率以及保障行政法秩序的實際效能。

        (行政)訴權人權化已然成為世界法治發展的潮流,從應然層面上講,當事人可以自由提起行政訴訟是行政訴權人權屬性的內在要求。但是,從實然層面上講,行政訴權從應然到實然的轉化并非毫無限制,起訴期限便是行政訴權的限制之一,即行政訴權的時間限制。這是由事物的限定性和權利的相對性共同決定的。

        就事物的限定性而言,“任何事物皆有限度”,事物之所以為此物,是因為有界限的存在,否則就無法與他物區分,“某物如果沒有它的界限就沒有了存在的意義”。行政訴權作為事物的具體形態理應有所限度。就權利的相對性而言,相對性乃權利的基本特征,權利往往與義務相伴而生,即一個人的權利必將伴隨著其自己的義務和他人的義務;權利和義務互為界限,一旦這個界限被打破,權利義務的本來性質就會改變。行政訴權作為權利的具體形態應當受到相對性的約束。是故,行政訴訟起訴期限之功能定位應當修正為行政訴權的時間限制,并予以提倡。

        (二)“行政訴權的時間限制”說之價值與意義

        起訴期限之功能定位確定為“行政訴權的時間限制”具有如下價值與意義:

        其一,有助于促成起訴期限作為行政訴訟概念與意涵的回歸。不可否認的是,以起訴期限為代表的諸多行政訴訟制度客觀上發揮著聯系行政法與行政訴訟法的重要作用,且可能與行政實體性制度發生相同的客觀效果。即便如此,這也無法撼動及改變起訴期限作為行政訴訟的概念與意涵的事實,而將起訴期限之功能定位確定為“行政訴權的時間限制”,能夠有效地促成這種認識的回歸。此外,行政訴訟法概念與行政法概念的適當分離,也是塑造行政訴訟法(學)獨立品格的應有之義。

        其二,有利于匹配行政訴訟性質及行政訴訟法立法目的。立法目的“既是法律創制也是法律實施的內在動因”。起訴期限作為行政訴訟的具體制度,其功能定位之選擇理應匹配以公民權利救濟為主導的立法目的。而強調訴權保障與行政效率維護之間平衡的通說觀點(即立法觀點),實質上體現的是一種“利益衡量”,屬于典型的利益法學的思想,以此為功能定位建構的起訴期限制度不可避免地裹挾著對行政效率、行政法秩序的考量,極易與立法目的相悖。利益衡平固然可取,但“利益法學的前提是不削弱對法律的忠誠”。故為了匹配行政訴訟性質及行政訴訟法立法目的,理應將起訴期限之功能定位確定為“行政訴權的時間限制”,即在權利限度內充分保障行政訴權。

        其三,有裨于回應不斷擴大的受案范圍及日臻完善的行政訴訟制度。隨著現代行政任務的不斷拓展,強調契約精神的行政協議,強調溝通精神的行政約談等新型行政活動不斷涌現,成為傳統高權行政的有益補充。修法后針對行政協議提起的行政訴訟,針對規范性文件提起的附帶訴訟,以及單獨提起的行政賠償訴訟等,這些對象已然突破學理上“高權宣告”屬性之行政行為的范疇。而將起訴期限的功能定位確定為“行政訴權的時間限制”,在行政訴訟法中可以巧妙地避開日趨局限的行政行為理論,同時,為日益豐富的行政活動方式,不斷拓寬的司法審查范圍,以及行政訴訟制度的發展完善留有改革空間。


        結論與展望


        在行政訴訟中,起訴期限與作為人權具體形態的行政訴權休戚相關,法定期限內提起行政訴訟是行政訴權從應然向實然轉變的基本條件之一。黨的十九屆四中全會明確提出“加強人權司法保障”是推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題之一,此背景下,為充分且有效地保障當事人行政訴權,行政訴訟起訴期限制度優化研究刻不容緩。本文旨在對作為基礎理論的功能定位問題進行梳理、反思與修正,認為行政訴訟起訴期限的功能定位應當修正為行政訴權的時間限制。這有助于促成起訴期限作為行政訴訟概念與意涵的回歸,有利于匹配行政訴訟性質及行政訴訟法立法目的,有裨于回應不斷擴大的受案范圍及日臻完善的行政訴訟制度。

        展望未來,我國行政訴訟起訴期限制度的優化研究應當著重關注以下三個方面:首先,行政訴訟起訴期限的類型化改革。在“統一模式”尚未修正的情況下,行政訴訟法修訂及司法解釋的頒布,使得起訴期限規則愈加繁雜。大陸法系國家的起訴期限類型化仰賴于其成熟完備的行政訴訟類型理論。而我國僅具有“訴訟請求+判決類型,且兩者不是一一對應關系,行政訴訟類型理論不宜照搬適用于我國行政訴訟制度。此背景下,行政訴訟起訴期限應當進行類型化以適應中國行政訴訟制度的發展。

        其次,行政訴訟起訴期限司法審查機制優化?!捌鹪V期限”規定在《行政訴訟法》“起訴與受理”(第六章)中。將起訴期限作為行政訴訟起訴條件之一,存在明顯的功能性缺陷,一方面,造成起訴條件高階化,使行政訴訟陷入“立案難”困境;另一方面,法院對起訴期限的審查具有封閉性,當事人訴訟程序權利保障堪憂。此背景下,起訴期限的司法審查機制應當進行優化才能充分且有效保障當事人行政訴權。

        最后,行政訴訟中“過期之訴”現象的治理問題。近年來,實踐中存在著一種嚴重失衡的“過期之訴”現象,悖離了實質性解決行政爭議的審判理念,妨礙了行政訴訟法立法目的的實現。所謂“過期之訴”,是指針對當事人解決爭議之訴請,人民法院以“起訴期限屆滿”為由不予立案受理或者不予實體審理。但是,并非所有的“過期之訴”都具備請求人民法院作出實體判斷的期限利益,不能以犧牲整體法治為代價,盲目追求個案正義。因此,“過期之訴”現象治理的前提是需要明確其治理的邊界和限度。在此基礎上,如何通過制度設計,提出充分且有效的“過期之訴”治理方案,這還有待學界進一步研究。



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