<address id="b13rp"><th id="b13rp"><progress id="b13rp"></progress></th></address>

    <form id="b13rp"><nobr id="b13rp"><th id="b13rp"></th></nobr></form>

      <form id="b13rp"></form>

        <form id="b13rp"><nobr id="b13rp"><progress id="b13rp"></progress></nobr></form>

        <noframes id="b13rp"><address id="b13rp"><listing id="b13rp"></listing></address>

        此頁面上的內容需要較新版本的 Adobe Flash Player。

        獲取 Adobe Flash Player

        高級搜索
        請輸入檢索內容:

        當前位置: 首頁 >> 部門行政法學 >> 環境行政法 >> 正文

        鄒雄、許成陽:日本“沼津模式”借鑒:我國垃圾分類的實現路徑

        | 時間: 2019-08-28 17:15:07 | 文章來源: 《河南財經政法大學學報》2019年第3期



        【摘要】:當前我國垃圾分類制度在實踐中存在諸多問題,集中體現為行政管控措施效力不彰、市場潛能未能有效發掘、公眾力量尚未充分調動等。日本垃圾分類的“沼津模式”源自公私合作的規制轉型理念,形成了政府引導、市場激勵和民眾參與的垃圾分類多元主體協作模式。該模式應因我國《環境保護法》多元共治的環境治理新理念,具備可借鑒的制度優勢;契合當前學界對垃圾分類理論研究的共識性觀點;且我國相關的政策土壤、社會基礎和技術條件也業已具備。我國應當以“沼津模式”為藍本,重構現有的垃圾分類的管理體制,政府在政策法規層面做好頂層設計,完善管理、監督與宣傳制度體系;充分發揮市場作用,引導企業內化垃圾分類行為;通過廣泛的公眾參與,形成垃圾分類的習慣和文化。

        【關鍵詞】:垃圾分類  沼津模式  多元協作  公眾參與


          垃圾分類是城市治理體系的一項重要工作,也是城市化進程中面臨的難題,隨著垃圾產生量的迅速增長,垃圾收運體系和終端處理體系的壓力日益增大,環境隱患逐漸凸顯。特別是近年來網絡購物迅猛發展,包裝垃圾、快遞垃圾空前增加,根據國家郵政局監測的數據,2018年11月11日一16日全國共處理郵(快)件18.8億件[1],如此龐大的快遞數量帶來的垃圾量也是巨大的。原環境保護部在2016年和2017年發布了《全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》,年報指出2016年214個大、中城市生活垃圾產生量達到18850.5萬噸,而2015年246個大、中城市生活垃圾產生量為18564.0萬噸,增長態勢嚴峻;城市生活垃圾產生量排名前十的城市中,北京2015年生活垃圾產生量為790.3萬噸,2016年為872.6萬噸,增長10.41%,上海2015年生活垃圾產生量為789.9萬噸,2016年為879.9萬噸,增長11.39%。垃圾體量如此龐大的情況下,每年垃圾產量仍以明顯的速度增長,遠超垃圾焚燒廠、填埋場投建時預計的容量,于是,多地出現“垃圾無處填埋”“垃圾圍城”的新聞[2]。傳統的填埋和焚燒處理方式不僅破壞了地下水源等生態環境,還對自然資源造成了極大的浪費,危害人們身體健康。此外,建設新的垃圾處理場所,往往會因“鄰避效應”,引發周邊群眾的抗議,影響社會秩序。

          從源頭減量入手,實施垃圾分類回收是處理生活垃圾的必然選擇,也為國際社會所認可。日本、德國、美國、澳大利亞已進行了垃圾分類的嘗試,有些做法相當成熟并取得了特別好的效果。其中,日本垃圾分類是世界公認的成功典范,目前已經形成公民認同、法律齊備、政策到位、社會全方位參與的垃圾分類管理系統[3],其“沼津模式”在多年實踐中形成了垃圾分類協同治理機制,符合我國當下政策與文化環境,本文擬借鑒日本“沼津模式”思路,發揮市場作用,引導垃圾分類自發實現。

          一、我國垃圾分類的實踐困境及成因解析

          垃圾分類的整個環節,涉及前端、中端和后端。根據筆者課題組走訪福州、泉州、廈門等地的調研,垃圾分類的各個環節均存在不同程度的實施困境。

          在垃圾分類的前端,存在的問題主要是主觀上居民分類意識不強,客觀上宣傳與設施欠缺。不同于“霧霾”“河流污染”等直接影響日常生活的環境問題,由于垃圾處理廠多設在郊區,居民對“垃圾圍城”的了解更多存在于宣傳中、新聞中。當居民每天照常不分類地丟棄垃圾,而垃圾依舊能夠被運走處理時,便會形成這樣一種認識—垃圾分類雖然有意義,但沒有緊迫到非做不可的地步,不進行垃圾分類同樣不影響自己日常生活。在這種垃圾分類是“選做題”而非“必做題”的潛意識影響下,一旦居民時間緊迫,或者產生惰性,便很難堅持垃圾分類。加之不進行垃圾分類往往不會遭受實際的處罰,垃圾分類的動力進一步減弱。在周圍居民普遍隨意丟棄垃圾的風氣下,有垃圾分類意識的居民也會在潛移默化中受到影響,久而久之垃圾分類的積極性也會受挫。除了未能認識到垃圾未分類造成的嚴重后果,很多小區居民也沒有掌握正確的分類方法。由于垃圾數量過于龐大,每天產生的垃圾可能來自數十種甚至上百種商品,在獲得具體的垃圾分類指導前,居民很有可能不會分或者出現分類錯誤。此外,從硬件設施看,很多小區并未放置用于分類投放的垃圾桶,垃圾分類知識的宣傳欄也不齊全,這些都不利于居民掌握垃圾分類的方法。

          在垃圾分類的中端,存在的問題主要是垃圾運輸成本過高,二次分類產生新污染。垃圾運輸、二次分類環節存在如下問題:一是當居民做好垃圾分類后,有的垃圾回收車將全部垃圾重新混裝在一起,導致居民前期做的垃圾分類重歸于零。二是部分地區受復雜地形、流動人口、城市布局和運輸技術的影響,導致現有規劃下垃圾分類收集運輸成本過高,垃圾分類運輸成本反而高于分類后產生的價值。三是居民用塑料袋分裝垃圾,垃圾處理廠在破袋進行二次分類時,又產生新的污染。中端存在的問題,也嚴重制約著垃圾分類工作的推進。

          后端存在的主要問題是垃圾處理技術不成熟。垃圾分類收集后,仍存在兩大問題:一是終端處理設施建設不健全,處理技術仍有待提高,在處理過程中易造成二次污染。二是受市場規律的影響,一方面,如果使用分類后的垃圾制造可再生產品,當再生產品價格高于同種類非再生產品時,再生產品的銷量不能保障,企業持續制造可再生產品的積極性便會削減。另一方面,形成完整高效的循環經濟產業鏈,實現全資源回收利用需要大量資金投入和科技研發,一般企業不愿冒風險獨自研發,這些因素都制約了垃圾處理技術的提高。

          導致垃圾分類存在上述實踐困境的原因,筆者分析主要有以下幾個方面。

          一是行政強制的固有效率不足。垃圾分類促進減量化、資源化、無害化目標的實現,絕不僅與居民的環保意識相關,還涉及垃圾投放、收集、分類、儲運、處理、再生、產品經營等多個環節。在前端投放環節,涉及宣傳材料的制作、教材的編纂、督導員的聘用與培訓、相關垃圾分類設施的采購和投放、志愿者的募集與管理、宣傳教育形式的創新等相關但瑣碎的事項。在中端運輸環節,又涉及分類運輸車輛的設計和購置、運輸路線的選取、裝運人員的培訓、運輸成本一收益的衡量等。在后端垃圾處理環節,涉及建廠選擇、周邊居民的溝通、技術的研發改進等等事項。垃圾分類是一個系統工程,形成一條完整的資源化處理產業鏈需要政府發揮組織協調的作用,單靠個人或單位難以協調眾多的資源。然而,行政強制又存在固有效率不足的劣勢,以日前引起廣泛關注的“秦嶺違建別墅拆除”事件為例,當別墅拆遷涉及到諸多利益時,行政機關便不愿意推進。在中央作出6次重要批示的情況下,仍然以202棟違建別墅的數據上報,但事實上違建別墅的數量為1194棟[4]。在推動垃圾分類的過程中,行政機關若未進行頂層設計,未把生態環境保護放在更高的位置,便可能出現秦嶺違建別墅拆除工作多年難以推進的類似情況。

          二是市場潛力未能得到有效激發。垃圾分類涉及多個環節,市場前景廣闊。在前端方面,用于垃圾投放的不同種類垃圾桶、垃圾箱、分裝不同垃圾的垃圾袋,用于宣傳的標志牌、宣傳手冊、圖書,中端方面的垃圾運輸服務、分類運輸車輛,末端的無害化處理、再生產品生產等等,都是有廣闊市場前景的產業。推動垃圾分類市場化,引進資本,對于構建完善的垃圾分類產業鏈有重要意義。首先,市場化是實現資源優化配置的有效手段,可以引進大量社會資本、先進技術和優秀管理,降低各個環節的投入成本,減輕政府財政壓力,促進大型垃圾處理基礎設施的建設和高效運營。其次,垃圾分類市場化,有利于降低供給成本,在財政預算有限的情況下,可以最大限度的提高公共服務品質,也促進政府職能轉型升級。第三,市場化能夠促進生活垃圾處理產業化,為最終實現生活垃圾資源化利用和無害化處理打下基礎[5]。但是筆者在調研中發現,當前從事垃圾分類領域的企業并不多,市場潛力未能得到有效激發,政府有必要通過制定產業政策,規范垃圾處理的市場秩序,將企業納入到垃圾分類回收處理的體系中來,產生內在的動力,增強垃圾分類回收的可持續性。

          三是社會力量未被充分調動。根據全國志愿服務信息系統的數據,我國現有實名志愿者109178857名,志愿團體581965個[6],在前端宣傳環節,完全可以發揮志愿組織和志愿者的力量,成為垃圾宣傳和督促的生力軍,緩解垃圾分類宣傳、督導工作的壓力。

          四是缺乏強有力的法律規范。垃圾分類問題上,國內立法主要有如下規定:一是《憲法》在第二十六條對環境保護做了規定;二是環境基本法方面,2014年新《環保法》第三十七條、第三十八條對垃圾分類進行了規定;三是單行法律方面,《固體廢棄物污染環境防治法》第三條、第四十二條要求生活垃圾分類收集和運輸,《循環經濟促進法》第二條規定循環經濟減量化、再利用、資源化;四是國務院行政法規方面,《城市市容和環境衛生管理條例》中第二十八條規定對城市生活廢棄物應當逐步做到分類收集、運輸和處理,《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》第二條規定廢棄電器電子產品應進行減量化、無害化處理;五是在國務院部門規章方面,《城市生活垃圾管理辦法》第十五條規定城市生活垃圾應當逐步實行分類投放、收集和運輸,第十六條第二款規定單位和個人應將生活垃圾分類投放;六是地方法規方面,有《廈門經濟特區生活垃圾分類管理辦法》《廣州市生活垃圾分類管理條例》《太原市生活垃圾分類管理條例》《上海市生活垃圾管理條例》等;七是地方政府規章方面,有《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》《廣州市生活垃圾分類管理規定》《西寧市生活垃圾分類管理辦法》等;八是環境標準方面,《城市生活垃圾分類標志》《城市生活垃圾堆肥處理廠運行、維護及其安全技術規程》等標準已經發布。前述立法盡管數量眾多,制度體系也相對完整,但法律規定過于原則,而實現垃圾減量化、資源化和無害化需要一整套完整的體系配合。當前很多城市缺乏實施細則,這就導致法律執行不力,無法真正落實垃圾分類。此外,法律對政府的垃圾分類責任規定不明確,導致政府不愿擔責;對個人責任的規定多為鼓勵性的規范,缺乏具體化的罰則或責任承擔方式規范。此外,垃圾分類立法體系過于零散,使得垃圾分類工作過于零碎,無法統一,也導致垃圾分類制度的實施缺乏法律保障。

          二、日本垃圾分類的“沼津模式”及其可借鑒性分析

         ?。ㄒ唬罢咏蚰J健奔捌渲贫葍瀯?/p>

          “沼津模式”起源于上個世紀70年代。當時的日本沿著“高生產、高消費、多廢棄”的發展道路,垃圾與日俱增。大量垃圾的處理方式是焚燒與填埋,但囿于技術有限,焚燒帶來惡臭,導致烏鴉、老鼠等動物大量繁殖,嚴重破壞了垃圾處理場周邊的生態環境,影響居民生活。1973年10月,為抗議垃圾問題,沼津市的居民開始了長達500天的“垃圾戰爭”:通過阻撓垃圾運輸車輛的運行,抗議垃圾處理場的使用。為解決垃圾問題,穩定社會秩序,政府計劃建設新的垃圾焚燒場,以緩解現有垃圾處理能力不足的問題。但該方案產生了“鄰避效應”,遭到新建焚燒廠附近居民的極力反對。于是當地清潔工和志愿者號召開展垃圾分類工作,自1974年7月,首先從“西條”地區開始,針對可資源化垃圾進行再回收處理?!拔鳁l”地區成功開展后,針對垃圾進行分類處理的居民自治會快速發展,到同年12月數量達到90個,至第二年也就是1975年3月,數量增長到150個。在1975年4月,全市范圍內開始實施新的分類:可燃、不燃和“資源垃圾”,“沼津方式”自此確立[7]。

          “沼津模式”,簡而言之就是“公私合作對垃圾實施高度分類的方式”。日本政府確立了“環境立國”的發展戰略,《紙漿制造業自主限制方針》《再生資源使用促進法》等一系列與垃圾分類有關的法律規范日益完善,同時各種垃圾回收利用的技術開發都得到政府的大力支持[8]。在強制性規定“規定的時間、將規定的物品、投放到規定的容器”的同時,在居民投放垃圾環節,為保證居民能夠正確、細致地做好,當地居民自治會進行了廣泛的宣傳教育。居民自治會成員主動擔任垃圾分類督導員,在垃圾投放處進行督導,指導居民正確投放。對于未按分類規則正確投放的垃圾,工作人員則不予回收,并在垃圾袋上貼上便利貼,告知垃圾主人將垃圾取回。此外,每個社區特別安排場地,進行每月一次的資源垃圾和填埋垃圾回收,志愿者會幫助居民進行分類,宣傳垃圾分類的詳細規則和方法。久而久之,沼津地區形成了一種垃圾分類社區文化:每個居民不僅自覺進行垃圾分類,當有新居民搬進來時,原來的居民會主動指導新人進行垃圾分類[9]。與此同時,政府積極推進垃圾分類項目,也為“沼津模式”的成功奠定了基礎,政府積極倡導“零垃圾”的社會風尚,引導居民盡可能少地排放垃圾,避免鋪張浪費,節約資源;引導企業在生產經營過程中減少垃圾產生,多使用可再生資源;除了營造垃圾分類的風尚外,政府也廣泛征集多方意見,建立完整的垃圾分類配套體系。

          “沼津模式”具有明顯的制度優勢。一是對居民而言,能最大程度的激發其主觀能動性,喚醒其垃圾分類意識,為后續工作順利開展奠定扎實基礎。沼津地區的居民親歷了垃圾圍城事件,垃圾分類的重要性與緊迫性認識深入人心,因此,當地很多居民主動加入志愿者行列,不僅自己自覺進行垃圾分類,還不厭其煩地主動引導新搬入的居民進行垃圾分類,大大降低了推進垃圾分類的阻力。此外,政府將垃圾資源化處理所獲利潤還給市民,增加了居民垃圾分類的獲得感和認同感。二是對政府而言,施行公私合作,形成了有效的協同治理機制。沼津政府認真調研公民、企業的情況,通過制定政策等方式,引導企業不過度包裝,在制造和流通過程中盡可能減少垃圾產生,促進再生利用,建構了一個以零垃圾為目標的市場機制。同時,政府與居民、企業在垃圾分類項目上的充分合作與互動,也大大增強了政府的公信力。三是對社會而言,有利于“循環經濟”理念的施行。沼津地區通過高度的垃圾分類,引導企業不過度包裝,采用可循環利用的材料;居民不鋪張浪費,盡可能的節約資源。居民細致的按標準進行垃圾分類,加快了垃圾分類的效率。四是從實施難度而言,具有較強的可操作性。沼津地區志愿者人數多,細致的引導居民正確分類,形成了良好氛圍;政府引導企業從簡生產,減少垃圾產量;垃圾回收機構與居民形成良好合作機制,在特定的時間收集特定種類的垃圾,提高垃圾分類的處理效率?!罢咏蚰J健钡膮f同治理機制,實施難度不大,但有效施行了“循環經濟”理念。

         ?。ǘ罢咏蚰J健敝贫冉梃b的必要性分析

          我國學界從法學、經濟學、管理學、社會學、心理學等多學科領域對生活垃圾治理問題進行了研究,研究共識的觀點與“沼津模式”的理念契合。國內法學領域的研究主要集中在垃圾分類的立法方面。李愛年、劉愛良,王子嚴,寧清同、胡曉舒等人認為我國現行法律的規定比較原則與抽象,缺乏全國性的實施細則和配套法規[10]。祝睿、朱源、吳雅玲、張磊等人認為現行法中法律責任不夠明確,導致法律威懾力不足,應在垃圾分類問題上明確政府責任,發揮政府的主要推動作用,規范政府行為[11]。焦艷鵬、黃潤源等人認為垃圾分類立法完善,應遵循循環經濟、生態化理念,厘清政府和公眾的義務邊界,強化多元共治的立法理路[12]。經濟學研究中,占紹文和張海瑜運用條件價值評估法(CVM)和二元logistic方法,分析了城市生活垃圾分類回收減量化管理的總經濟價值及支付意愿的影響因素[13]。胡一蓉主張制定適當政策,改變目前城市垃圾完全由政府包辦處理的格局,引入商業化運作勢在必行[14]。李卓立、張英民、尚曉博等人認為推進垃圾處理產業化,需做到“政企分開”,政府部門主要參與政策制定和監督管理工作,由社會相關企業承包垃圾的清運處理,垃圾產生者向處理公司支付一定的處理費用[15]。魯先鋒從環境心理學的視角,分析了個人習慣、環保意識、“經紀人”理性等內在因素,以及法律制度、部門管理、宣傳教育等外在因素對居民垃圾分類行為的影響[16]。姜朝陽和周育紅闡述了城市生活垃圾分類收集中公眾參與的重要意義,應從宣傳教育、規范約束、社會氛圍、細化指導等方面提升公眾參與程度[17]。上述研究表明,垃圾分類機制的實現,需要各相關方主體的共同協作。

          國外關于垃圾分類的學術研究也趨同認為,分類制度建構應當實現政府、市場和民眾的多元共治。日本研究者西宮幸一認為,日本垃圾治理的成功經驗在于:一是政府推動改革特別是行政改革;二是政府的統治活動發生變化;三是政府的邊界明晰化;四是志愿者、NGO,NPO的發展;五是民間企業也是公共政策的執行者成為共識;六是系統論等概念的普及[18]。此外,日本居民與政府充分溝通配合,也是口本垃圾分類得以順利進行的重要因素[19]。也有學者主張,法律應對生產企業和居民的垃圾分類回收義務進行明確。Murply認為垃圾治理立法應追溯至生產環節。德國法律確立了生產者責任延伸制度,該制度明確了生產者在生產環節,就應當減少并利用能夠回收材質的包裝的義務,該規定擴大了商品生產者的責任范圍,有利于垃圾的治理[20]。Stuart L. Harts認為德國法律規定了居民即消費者的垃圾回收義務,居民根據垃圾性質分別丟入黃綠藍黑色垃圾桶,提高了垃圾處理效率,有利于環境治理[21]。

         ?。ㄈ罢咏蚰J健敝贫冉梃b的可行性分析

          第一,我國具備制度遷移的政策土壤。隨著“綠水青山就是金山銀山”的生態理念日益深入人心,越來越多的政策開始關注垃圾分類。在開展試點示范方面,2000年4月住建部印發《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》(建城環[2000]12號),選定北京、上海、廣州、廈門、深圳、杭州、廈門和桂林等8個城市實施垃圾分類試點,自此垃圾分類正式進入政府政策議程。2015年,印發《關于公布第一批生活垃圾分類示范城市(區)的通知》(建辦城[2015]19號),選擇北京市房山區等26個城市(區)作為分類示范城市(區)。在發布相關標準方面,2003年《城市生活垃圾分類標志》(GB/T 19095-2003)公布,規定了可回收物、有害垃圾和其他垃圾的標志和圖形符號。該標準于2008年修訂,名稱修改為《生活垃圾分類標志》(GB/T 19095-2008),將生活垃圾類別分為可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾及其他垃圾6大類,并下設14小類。2004年《城市生活垃圾分類方法及其評價標準》(CJJ/T102-2004)公布,以知曉率、參與率、分類收集率、資源回收率等指標考評分類效果。指標要求方面,《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出,2020年將垃圾回收利用率提高到35%以上的目標。2017年3月,國務院辦公廳轉發了住建部與發展改革委聯合制定的《生活垃圾分類制度實施方案》,明確將有害垃圾、餐廚垃圾和可回收物作為強制分類,并提出在46個城市和黨政軍機關、學校、醫院等公共機構率先開展生活垃圾強制分類工作。2018年12月,國務院印發《“無廢城市”建設試點工作方案》,再次強調加強垃圾分類工作。2018年11月6日,習近平總書記在上??疾鞎r強調,“垃圾分類工作就是新時尚”[22]。2016年12月21日,習近平總書記主持召開中央財經領導小組第十四次會議,提出普遍推行垃圾分類制度,關系13多億人生活環境改善,要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統[23]。當下隨著垃圾分類工作的不斷重視,各項方案、政策的出臺,“沼津模式”制度遷移的政策土壤已經具備。

          第二,我國具備制度遷移的社會基礎。當前,我國垃圾分類工作已由點到面逐步啟動。從垃圾分類覆蓋面來看,46個重點城市均公布了實施方案,建立了市區兩級的工作協調機制。從立法上看,2017年以來,廈門、西寧、廣州、重慶、太原、上海等城市分別發布了垃圾分類地方性立法,明確了有關單位的主體責任,如垃圾運輸車輛的硬件要求、工作開展中的臺賬建立、應急預案的報備、違法處罰的規定等,通過立法推動垃圾分類工作的開展。志愿者方面,46個城市累計參加的志愿者人數達到38萬多人,多個NGO社會組織參與,成為垃圾分類開展中的重要力量,營造良好的垃圾分類風尚。17個城市在屬地所有學校開展了垃圾分類的教育工作,廈門、深圳、廣州等9個城市已印發了幼兒園、小學、中學三個版本垃圾分類教材和知識讀本,提高了垃圾分類教育效果,便于學生掌握垃圾分類方法,培養分類意識[24]。以廈門市為例,截至2018年3月,廈門市垃圾分類知曉率高達90%以上,參與率達80%以上[25]。這些都為垃圾分類工作的開展奠定了良好的社會基礎。

          第三,我國擁有制度遷移的技術條件。經濟技術的發展,特別是“互聯網+”理念的運用,為垃圾分類投放、收集、運輸、處理各環節條件的改善提供了空間,城市“智慧環衛”系統建設也有了突破。在廈門,很多小區在垃圾分類投放點旁設置洗手池,或者改進垃圾桶蓋,裝上干凈把手,鼓勵居民分類投放垃圾。上海為提升垃圾分類轉運的效率,在垃圾轉運基地人口處采集運輸車輛信息,自動識別稱重;車輛駛入基地后,自動派位系統指揮車輛進入相應的垃圾品類泊位;碼頭子系統自動識別垃圾箱體信息,對橋吊發出指令,進行吊箱作業。南京江北新區新金融中心擬打造真空垃圾收集系統,該系統可智能識別投放的垃圾,并將垃圾存儲到地下管道中,隨后通過管道末端引風機械,形成壓差,將垃圾壓縮外運至垃圾處理廠,避免地上垃圾運輸造成二次污染。此外,循環經濟產業園、陽光垃圾堆肥房、危廢綜合處置場、建筑垃圾消納與資源化利用場等新型垃圾處理廠的出現,有利于促進垃圾資源化,緩解垃圾圍城造成的環境負擔。上述這些技術措施,一些經濟相對落后的城市可能無法立刻引進,但隨著大數據分析系統的發展,很多城市可以收集、匯總、分析不同區域生活垃圾的產生量,合理規劃垃圾運輸頻率與線路,提高運輸效率。

          基于以上分析,隨著當下垃圾分類日益受到關注,一系列地方性法規、政策、實施方案的出臺,政府方面有意愿推進垃圾分類工作,也在資金、組織協調、宣傳教育等領域做了很多努力。居民方面環境意識逐步增強,垃圾分類方法也完全可以掌握。此外隨著垃圾分類各環節技術的發展,NGO組織、社會資本的參與,借鑒“沼津模式”推進垃圾分類工作的時機已經成熟,制度可借鑒條件具備。

          三、“沼津模式”借鑒的中國路徑

          近代民族國家產生,其治理特征是政府“包攬”一切公共事務,集權主義背景下政府對國家的管理滲透到中央與地方的各個角落。進入到二十世紀中葉,隨著市場經濟的日益發展,實力雄厚的財團興起,呈現出利益集團多元化的情形。此時,國家公共政策在很大程度上反映了利益集團的博弈。20世紀80年代以來,隨著非營利組織的迅速發展,特別是在環境、教育、醫療等公共領域表現出的獨特優勢,社會治理呈現出“多元共治”的樣態[26]?!罢咏蚰J健遍_啟了變環境“管理”為“多元共治”的新模式,更應注重政府與公民、公共部門與私人部門之間的合作與互動[27],建立起政府、企業和公民廣泛參與垃圾分類全過程的機制,形成一個“交叉式”“立體型”的環境共治模式[28],即:政府在政策法規層面做好頂層設計,完善好宣傳、管理與監督體系;從提高市場化程度的維度,約束與激勵企業行為,使得企業內化垃圾分類行為;同時,公眾垃圾分類意識的喚醒有賴于廣泛的宣傳及監督體系的創立,政府對垃圾分類行為的引導與監管同樣是在政策法規的約束之下[29]。我國的垃圾治理模式,同樣需要遵循以經濟市場為共治結構的主導、合理納入共治主體、采用多元治理手段協同的制度設計思路[30]。

         ?。ㄒ唬┱畬用?/p>

          一是細化垃圾分類領域的立法。如前文所述,我國現有立法多為宣示性規定,對公民、企業的垃圾分類義務規定的不具體,導致操作性較差,并且負責解決城市生活垃圾問題的主體不明確,由此導致了“誰都負責但實際上誰都不負責”的傾向。不過,上位法存在的問題在下位法中得到了一定程度的完善。2015年12月實施的《杭州市生活垃圾管理條例》第三十一條規定了在城市居住區、機場、車站等公共場所,商場、集貿市場等經營場所,機關、部隊等辦公管理區域的生活垃圾分類投放實施管理責任人,并在第六十六條規定了對應管理責任人的法律責任,第六十三條規定了商務、房地產、環境保護、國土資源主管部門等行政部門在垃圾分類工作中的職責,這些規定彌補了上位法責任主體不明確的漏洞。2017年9月實施的《廈門經濟特區生活垃圾分類管理辦法》,第十二條也規定了生活垃圾分類投放管理責任人制度,并且在第六章“法律責任”中,增加了對個人可以實施罰款的處罰規定,有利于進一步約束公民個人的行為。因此,在立法完善方面,可以探索建立不同地域、不同單位的垃圾分類負責人制度,健全臺賬制度,同時針對單位、個人制定在垃圾分類不同環節上違反規定對應的不同類型、幅度的罰責,提高法律的實用性和違法成本[31]。一些關鍵環節和重點領域,垃圾焚燒生態化的立法[32],應當重點完善之。

          二是開展多環節、多層次的組織協調工作。如前文所述,垃圾分類涉及分類投放、收集、運輸、處理等不同環節,需要政府開展大量的組織與引導工作。具言之,垃圾分類投放、收集環節,需要安排設置不同類別的垃圾箱和密封性好、車況完好的垃圾運輸車輛,通過印發宣傳手冊、制作視頻等方式培養居民垃圾分類意識和傳授方法,有條件的地方還涉及督導員的聘用和管理問題。運輸環節中運輸路線、頻率的規劃,實時運輸信息的反饋,需要進行數據的收集和分析。垃圾處理環節,涉及新技術的研發與垃圾處理廠的建設等問題。此外,政府還應對垃圾分類投放、收集、運輸和處置的全過程進行監管,做好垃圾分類工作中相關信息的報送與備案,若引進社會資本參與,還涉及招投標問題。垃圾分類工作涉及面廣,需要政府整合多方面資源,做好組織協調工作。

          三是加強垃圾分類政策的制定。相較于法律,政策具有靈活性、及時性的特點,可以起到及時引導企業、公民行為的作用。例如,在宣傳教育方面,可以制定一系列配套政策:將垃圾分類知識納人大中專院校、中小學及幼兒園教學內容和社會實踐內容,以及各類干部、職工崗位培訓內容;建設生活垃圾分類示范教育基地,組織社會各界人士參觀垃圾分類填埋場、焚燒發電廠等垃圾處理設施,感受垃圾分類的緊迫性和嚴峻性;建立垃圾分類專項培訓制度,不僅對在校學生培訓,還要對街道、社區、機關企事業單位的生活垃圾分類專職管理人員培訓。再如,為推廣垃圾分類,可對積極參與垃圾分類的居民予以適當的精神和物質獎勵,同時將生活垃圾強制分類主體納入環境信用體系,提高震懾力??傊?,靈活多樣的政策,可以迅速針對垃圾分類實踐中產生的問題作出回應。

         ?。ǘ┢髽I層面

          一是積極參與垃圾分類產業。日本小鎮上勝町,開設循環利用作坊及商店,為當地居民和外地游客提供舊衣物及鍋碗瓢盆等,并幫助居民將廢舊物品改造為具有日本傳統特色的工藝品出售,既使得物盡其用,又將工藝品銷售額返還給制作者,激發居民垃圾分類利用的熱情,變分散的居民為有組織有體系的治理主體[33]。上勝町的商業模式,既創造了經濟價值,同樣有效節約了資源。筆者在調研中發現,垃圾分類市場廣闊,未來必然大有作為。以尋常的垃圾箱為例,有的企業創新垃圾箱樣式,在底部設計開蓋踏板,或者利用齒輪原理在上部安裝開蓋把手,改良后的垃圾箱避免了手接觸垃圾箱蓋,減少了居民投放時的抵觸心理,這種新樣式的垃圾箱受到居民的歡迎,需求量遠比傳統垃圾箱大。也有企業設計電子化垃圾箱,可以智能顯示垃圾箱里的剩余空間。滿足垃圾分類需求的垃圾運輸車輛,要求符合密封性好、標志明顯、節能環保等條件,這勢必要淘汰一批老舊車輛,制造新型運輸車輛。此外,在垃圾分類知識手冊的編寫、宣傳視頻的拍攝、理念推廣等方面,均有市場空間。政府通過特許經營、承包經營、租賃經營等方式,通過公開招標引入專業化服務公司參與,已是提升垃圾分類專業化的必然選擇。

          二是加快新技術的研發力度。國家發改委、住建部發布的《生活垃圾分類制度實施方案》中提出研發建設“智慧環衛”系統,該系統的內容和運行模式,有賴于企業的研發與創新。當前垃圾運輸成本過高,計算不同區域生活垃圾的產生量,確定合適的運輸頻率與線路是必然選擇,但如何收集信息,根據何種規則進行安排,同樣需要技術支持。在垃圾處理環節上,除了焚燒與填埋,如何更好地促進垃圾轉換成可再生資源,尚存在技術瓶頸,比如垃圾焚燒生態化技術[34]等,有待企業參與,實現技術突破。

         ?。ㄈ┕妼用?/p>

          一是認識轉變,公眾變被動參與為主動管理,形成良好的文化氛圍。公眾參與程度是衡量現代社會治理水平的重要指標,良好的垃圾分類有賴于居民的積極參與。如上文所述,“沼津模式”起源于當地公民的垃圾填埋場反對運動,當時垃圾問題嚴重影響了生活,為此公民對垃圾問題高度關注,主動嘗試進行垃圾分類。而在當下中國[35],施行垃圾分類很重要的一環,是讓公眾認識到“垃圾圍城”如霧霾問題一樣十分嚴峻,進行垃圾分類是“刻不容緩”而非“可有可無”,認識轉變后才能主動進行垃圾分類,進而有更多的人參與,最終也能達到沼津當地居民主動引導外來居民進行垃圾分類的程度,配合公民垃圾分類投放的強制性義務[36],塑造良好的垃圾分類文化氛圍,將垃圾分類變為未來生態文明中的居民自覺完成的生活常態[37]。正如德國法儒薩維尼認為,“法律是民族精神的產物,習慣法居于主導”。當公民普遍形成垃圾分類的習慣后,再進行垃圾分類相關的立法自然會獲得公民更多的認可。

          二是發揮社會組織作用,多途徑促進垃圾分類發展。隨著社會組織的不斷發展,完全可以探索“社工+志愿者”等模式,推動社會組織和志愿者開展垃圾分類志愿服務。共青團、婦聯、黨支部、居委會、老人會、志愿者協會等單位,可以根據自身工作特點,建立相應的垃圾分類志愿者隊伍,服務的范圍包括但不限于:宣傳垃圾分類的緊迫性、告知居民如何進行垃圾分類、勸阻未分類丟棄垃圾現象、為行動不便的老人上門進行垃圾分類等。這樣可有效緩解政府行政人員的不足,讓更多人在踐行垃圾分類的同時加人到志愿者隊伍中,帶動更多人參與垃圾分類。同時,當有更多的志愿者參與后,也能創造出更多接地氣、有成效的宣傳方法。例如筆者在全國城市生活垃圾分類工作考核第一的廈門市[38]調研時,發現廈門志愿者將垃圾分類知識融進“80后”“90后”幼時玩的踩房子游戲,通俗易懂;每家進行圖書漂流活動,形成相互督促垃圾分類的良好氛圍;通過垃圾分類獎勵積分兌換生活必需品等激勵形式,提高居民參與度;開發微信小程序、APP等方便居民及時查詢如何分類;在幼兒園、小學、中學發放不同版本的垃圾分類教材、讀本等等。當前政府在垃圾處理上投入了巨大的資金,如果可以充分調動社會力量參與,將有更多好方法在實踐中產生,實現“小錢辦大事”的良好成效,緩解政府壓力。當更多的社會力量參與到垃圾分類工作中后,也有利于文化氛圍的形成,將垃圾分類從“受約束”慢慢轉變為一種“習慣”,改變居民對源頭垃圾分類不配合的局面。


        [1] [2] 下一頁


        版權所有:法治政府研究院北京市海淀區西土城路25號郵編:100088

        站長統計 聯系我們

        国产成人精品日本亚洲77,国产成人精品日本亚洲语音,2020久久超碰国产精品最新