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        劉藝:因革損益,時措之宜:國家自然資源使用權出讓協議審查標準的重大進展

        劉藝| 時間: 2020-05-31 10:34:57 | 文章來源: 《人民檢察》2020年第1期

        因革損益,時措之宜:國家自然資源使用權出讓協議審查標準的重大進展

        劉藝

        (中國政法大學法治政府研究院教授 )


        因革損益是中國制度文化的精髓。黨和國家在新時代對國家自然資源使用權提出了新的政治和經濟社會定位,法律應主動進行調整以適應需要。從法學角度看,國家自然資源使用權關涉行政協議的法律性質和司法審查等重大問題。實踐中行政協議司法審查標準長期闕如。這既不利于實質性化解相關爭議,也不利于維護社會主義法制的統一性與權威性。2019年11月12日最高人民法院審判委員會第1781次會議通過《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》(以下簡稱《規定》),可謂應時之舉。本文將從因、革、時、宜四個角度對此司法解釋中關于自然資源使用權出讓協議的部分做一些拋磚之論。

        革:突破民事合同視角 正視國家自然資源行政協議公法特性

        計劃經濟時代,自然資源開發使用屬于國家嚴格控制的領域。在社會主義市場經濟條件下,自然資源使用權出讓的正當性已在政策和立法上得到確認,但卻長期困于其法律性質之爭,而難以確立統一的規范體系。2014年《行政訴訟法》修改時將行政協議納入行政訴訟受案范圍。但由于部分學者堅持行政合同應基于意思自治,行政性并非行政合同的本質,[1] 最終導致新《行政訴訟法》未明確行政協議的審查標準。從公法角度看,行政主體與合同相對方訂立國家自然資源使用權出讓協議,是在法定職責范圍內的意思自治,因此該協議兼具實現公共利益、行政管理目標的行政性和實現意思自治的民事性雙重特征。行政協議中行政主體方的違約行為實質上是行政主體的違法行為,應該首先遵循合法性原則進行審查,再適用意思自治原則。若不承認行政協議的行政性,不引入合法性原則約束行政權,將無法觸碰到該領域最本質的問題,相關糾紛解決也將止于表面。此次《規定》在第2條明確自然資源使用權出讓合同是行政協議的基礎上,第11條明確規定了“人民法院審理行政協議案件,應當對被告訂立、履行、變更、解除行政協議的行為是否有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行合法性審查?!边@是第一次以司法解釋的方式明確了行政協議訂立、履行、變更、解除全過程都以合法性審查為首要原則。這一規定突破了民事合同的視角,明確了國家自然資源使用權出讓協議中的出讓方同時也是監督方,其在自然資源使用權出讓合同中的“權利”,并非平等主體之間的權利,實屬職權,關涉國家利益和社會公共利益。這就意味著出讓方在行政協議中不能任意放棄“權利”,更不能放棄監督合同履行的“權利”。

        宜:兼顧國家自然資源行政協議公私法特性 發揮特定領域公法原則統攝作用

        從實踐情況來看,自2014年新《行政訴訟法》生效之后,人民法院審理行政協議爭議案件時,有將行政許可和出讓合同“分別對待”的趨勢。這種做法的理論根據在于將國有自然資源使用權出讓協議分成兩個階段來看待,一是公務執行階段,二是合同履行階段。即將合同訂立階段視為公務執行階段,強調合法性原則;而合同履行、變更、解除等階段歸入合同履行階段,強調意思自治原則。循此思路,在礦業權出讓協議爭議中,人民法院認定約定內容涉及行政許可的,將對涉案行政許可進行合法性審查,[2] 同時強調不再延續許可并不代表解除合同。[3] 由此,雖然在礦業權出讓協議的行政性爭議審查中,人民法院通常會根據行政行為合法性的五要件進行審查:如主體合法性審查、[4] 程序合法性審查、[5] 內容合法性審查等。[6] 但在《規定》出臺之前,人民法院審查這類行政協議效力的依據,通常是《中華人民共和國合同法》第52條、《中華人民共和國民法通則》第58條有關合同“違反法律、行政法規的強制性規定”無效及民事行為“違反法律或者社會公共利益”無效且“從行為開始起就沒有法律約束力”等民事法律。[7] 本次《規定》公布,確立了兼顧公私法原則的國家自然資源使用權出讓協議的審查標準。這進一步壓縮了單純通過民事訴訟和仲裁途徑解決爭議的空間,發揮了公法原則對特定私領域的統攝作用,避免以意思自治為由而造成國家利益和社會公益利益的損害,符合社會主義法治建設的基本要求。

        因:尊重民事合同審查傳統 合法性審查依據范圍被限縮

        自然資源使用權出讓協議合法性審查原則的完善,仍然面臨諸多嶄新的挑戰和難題,迫切需要行政法學人共同努力去面對與化解。比如,《規定》確立的合法性審查原則仍然深受《合同法》影響,僅將“合法”認定標準局限于“適用法律法規正確”范圍內?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用﹤中華人民共和國合同法﹥若干問題的解釋(一)》第四條規定“《合同法》實施后,人民法院確認合同無效,應當以全國人大及其常委會指定的法律和國務院指定的行政法規為依據,不得以地方性法規、行政規章為依據?!钡?014年修改的《行政訴訟法》已將合法性審查依據的范圍從法律、法規擴展到規章,即包括了地方性法規和行政規章。在央地立法權合理劃分的大趨勢下,《立法法》第82條規定,“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府,可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規,制定規章?!币幷驴梢砸幎ā皥绦蟹?、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項;屬于本行政區域的具體行政管理事項?!边@進一步擴大了地方規章的立法范圍?!兑幎ā窙]有跟隨新《行政訴訟法》的要求,以法律、法規、規章作為合法性審查依據,也沒有遵循新《立法法》適度擴大地方自主立法權的精神,仍然遵循了《合同法》審查標準。這樣的因循可能會導致諸多違反規章簽訂的行政協議被認定為有效協議。合法性審查標準范圍的逼仄,既不利于限制和規范政府權力,也會不利于合同締約另一方公民、法人或者其他組織權利的保護。比如在《規定》未實施之前的某案件中,人民法院基于涉案《采礦權出讓合同》違反國家安全生產監督管理總局令39號規定,“對于未委托具備相應資質的設計單位編制開采設計或者開采方案,以及周邊300米范圍內存在生產生活設施的小型露天采石場,安全生產監督管理部門不得對其進行審查和驗收”,判定簽訂行為明顯違法應屬違法行為,為無效協議。[8] 但根據《規定》確立的合法性審查原則,該行為雖然違反了行政規章,但適用法律、行政法規方面是合法的,不能判定違法,也不能認定協議無效。但即便據此認定協議有效,根據行政規章的規定安全生產監督管理部門不得對該項目進行審查和驗收,協議也無法履行;作為協議締約方的公民、法人或者其他組織的權利也無法獲得保障。如果按照《行政訴訟法》規定的合法性審查原則,以被告違反了規章的規定,則應將協議確認為無效。此時再根據《規定》第15條第2款規定,“因被告原因導致行政協議被確認無效或者被撤銷,可以同時判決責令被告采取補救;給原告造成損失的,人民法院應當判決被告予以賠償”,則可以更好地保護締約方的權利。延續《合同法》的合法性審查標準,人民法院還需要將法律、行政法規的內容按照效力性強制性規定與管理性強制性規定標準進行區分。只有違反效力性強制性規定的內容,該行政協議才被視為無效。而根據新《行政訴訟法》確立的合法性原則,行政行為違反法律、法規、規章規定時,必然被定性為行政行為違法并承擔被撤銷或者確認無效的后果?!兑幎ā放c《行政訴訟法》確立的合法性審查標準在依據、適用范圍及結果等方面都存在巨大差異,并不太符合行政法基本原理,也有悖于行政管理現實情況。

        時:《規定》與相關領域的改革 立法及實踐并不同步

        關于在行政協議合法性審查中如何認定履行法定職權這個問題上,《規定》與礦業權出讓制度改革存在一定“時差”。根據礦業權出讓制度改革方案,2013年至今,我國全面推進礦業權市場的出讓,實現了政府規制向市場化配置為主轉變。而《規定》強調國家自然資源使用權出讓行政協議的行政性,因此需要借助行政監管體系來證明監管者的履職情況。但由于現有立法并未將規范的重心置于對礦業權出讓審批行為和礦業權出讓活動的全過程監管領域,因此目前依然缺乏對礦業權出讓審批決策者和執行者進行有效監管的規范。相關規范更沒有明確審批決策者和執行者具體的監管職責。若按《規定》的要求進行合法性審查,極可能出現審判機關無法可依的尷尬局面。以國有土地使用權出讓協議為例,行政機關的違法表現主要集中在未履行收繳土地出讓金、未對合同中受讓人的其他履行義務(如未對改變土地用途、違規轉讓、改變容積、土地閑置違法行為)進行監管。但在由《土地管理法實施條例》《城市房地產管理法》《中華人民共和國城鄉規劃法》《城鎮國有土地使用權出讓轉讓暫行條例》構成的現有法律規范體系中,受讓人不依約履行支付出讓金義務,政府可采取的幾乎都是民事方式的手段,如政府可以“督促”受讓人依約繳納土地出讓金,并可“開具繳款通知書”;或者有權解除合同、請求違約賠償、不予核發國有土地使用證。由于不予核發國有土地使用證讓會引發一系列不良連鎖反應,實踐中行政機關很少使用這種手段。相關立法的確未規定行政機關督促受方人履約的行政監管職責,更沒有授予其強制權力。因此,依據《規定》對國家自然資源使用權出讓協議進行審查,只能進行形式合法性審查,很難進行實質合法性審查??梢?,《規定》確立國家自然資源使用權出讓協議審查標準僅取得制度建構的初步成效。行政協議合法性審查標準要全面統攝行政協議爭議的審查活動,并實質性化解糾紛,還需要加快相關法律規范的修改和完善。只有這樣,才能適應黨和國家對國家自然資源領域提出的法治化要求。

        《中庸》言:“成己,仁也;成物,知也。性之德也,合外內之道也,故時措之宜也?!眹易匀毁Y源使用權出讓涉及政治、經濟、社會、生態和法律等諸多因素。從法律視角來看,必須首先理順法律體系內部關于行政協議的理論和規范,在此基礎上密切關注政策、立法和實踐動向,積極進行應對調整。唯有如此,方能內外相合,時措咸宜。

        [1] 參見崔建遠:《行政合同族的邊界及其確定依據》,載《環球法律評論》2017 年第4 期。

        [2] 參見常德市鼎城區石板灘荷花堰碎石二場與常德市國土資源局鼎城區分局地礦行政協議二審行政裁定書,(2018)湘07行終108號。

        [3] 參見清水縣順平采石廠訴被告清水縣國土資源局地礦行政合同一審行政判決書,(2017)甘0503行初26號。

        [4] 人民法院認為縣政府設立的管委會與合同相對方簽訂協議的行為,應當視為接受縣政府的委托所實施的行為,該行為的后果應當由縣政府承擔,即涉案協議書應當視為縣政府與合同相對方所簽訂。參見桂陽大千建材有限公司、長沙大千建材有限公司與桂陽縣人民政府、湖南桂陽工業園區管理委員會二審行政裁定書,(2016)湘行終1467號。

        [5] 參見遵義縣山盆鎮星宏采石場與播州區國土資源局資源行政管理:土地行政管理(土地)一審行政判決書,(2016)黔0330行初225號。

        [6] 參見鄒某某與韶山市人民政府行政行為違法及行政賠償一審行政判決書,(2015)潭中行初字第46號。

        [7] 參見海南萬衡房地產開發有限公司與瓊海市人民政府、瓊海市水務局等其他行政行為二審行政判決書,(2018)瓊行終1145號。

        [8] 參見城步苗族自治縣國土資源局與楊新光采礦權出讓糾紛二審行政判決書,(2017)湘05行終193號。

        文章來源:《人民檢察》2020年第1期。


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