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        (第121期)全國人大常委會如何監督依法行政?

        | 時間: 2019-06-26 23:40:52 | 文章來源:


        2019615日晚,第121期法治政府論壇在中國政法大學學院路校區舉行。本期論壇邀請到的主講嘉賓是上海交通大學凱原法學院教授(凱原青年學者)、博士生導師林彥教授,主講題目是“全國人大常委會如何監督依法行政”,中國人民大學法學院教授、博士生導師王貴松教授國際關系學院法律系主任畢雁英教授與談,中國政法大學法治政府研究院副院長趙鵬副教授、中國政法大學法治政府研究院林華副教授等老師也參加了論壇。論壇由中國政法大學法治政府研究院院長、中國法學會行政法學研究會秘書長王敬波教授主持。


        王敬波教授首先對今天到場的各位嘉賓表示歡迎和感謝,并向在場聽眾介紹各位嘉賓。王教授說,林彥教授學術成果豐碩,在執法檢查這一問題的研究上有很深的造詣,希望今天林教授能為大家傳經送寶。今天的題目不管是在法律層面還是在政治層面都有極高的討論價值,探討這一問題有助于對權力機關和行政機關之間的關系有一個更清晰的認識。也感謝王貴松教授、畢雁英教授出席論壇,期待今晚各位嘉賓的精彩討論。

        林彥教授在講座開始前首先對王敬波教授的邀請表示感謝,并對講座主題做以補充。他說,這個題目確實非常宏大,本次僅從執法檢查為一個切口進行討論,以求實現管中窺豹的效果,所以此題目還有一個副標題是以執法檢查為對象的考察。他說,作為全國人大常委會一項常規的監督權,執法檢查在確保具體執法義務的履行、影響執法優先次序的裁量、督促建立更為有效的執法體系、保障和提高執法經費等方面,都發揮了與行政訴訟制度不同的監督功能。在功能定位上,根據全國人大常委會《關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》,執法檢查具有四項法定功能,首先是確保法律的執行,其次是發現并解決制約執法順利開展的制度障礙,再次是為完善立法提供建議,最后是不直接處理問題。而在實踐中,執法檢查除發揮了上述法定功能外,還發揮了其他派生功能。一是行為規定功能,表現為確保具體執法義務的履行。常委會往往將一些法定制度或者對某類違法行為的監管情況作為檢查重點,其更多的任務是發現有法不依、違法不究的情況并及時反饋給行政機關。這與司法審查存在較為明顯的差異,首先,監督者對監督程序的掌控程度不同。全國人大常委會更為主動,在啟動檢查和實施檢查方面都掌握著法院所無法比擬的主導權。其次,監督過程受規范和程序的拘束程度不同。檢查組的監督依據更為原則,自由度更大。最后,全國人大常委會對執法機關的干預程度是司法審査所無法比擬的。全國人大常委會在執法檢查過程中經常在確保依法行政的前提下向行政機關提出額外建議和要求,有時甚至主動充當教練角色,指導行政機關如何提高依法行政水平。第二項功能是政策引導功能,表現為影響對執法優先次序的裁量。通過實證觀察,林彥教授發現 執法檢查所選擇的多數主題恰恰是那些很少在行政訴訟案件中被法官援引和適用的法律。在以具體權利之訴和合法性審査為兩大支柱的司法審查框架下,法院尚缺乏具體的媒介督促行政機關落實這些綱領、制度。相反,憲法卻授予人大更為抽象、廣泛的監督政府的權力。執法檢査重點的確定至少在檢查過程中使行政機關更加聚焦于某部法律實施中的某些主要環節,檢査報告中所提的完善建議引導執法工作的重點。第三項功能是組織配置,表現為督促建立更有效的執法體制。執法檢查從建立更為明確高效的執法權限體制,加強執法機構的獨立性,保障編制,確保執法隊伍的穩定三個方面發揮作用。第四項功能是預算供給功能,督促提供經費及執法條件的保障。執法檢査使得全國人大常委會通過個案式的干預化整為零地重新過問在預算監督和立法程序中被遺忘的執法成本問題。最后,林彥教授以一個形象的比喻描述人大常委會執法檢查與法院司法審查之間的關系,他認為法院更像是一名交通警察,它的主要職責是要確保人們遵守交通規則,從而維持交通秩序。然而,全國人大常委會更像是交通規劃師,它的主要角色是構建出一套完善、有效、可持續發展的交通系統所需的完備的基礎設施。歸根結底,一套安全有效的交通體系既需要一絲不茍的交通警察,更需要高瞻遠矚的規劃師。

        王貴松教授在與談中,首先肯定了林彥教授對人大常委會執法檢查工作功能的有關論述,并對林教授類型化的研究方法表示高度贊同。他認為,林彥教授以一己之力開辟了執法檢查領域的研究,他的檢索能力、講故事的能力,以及觀察、提煉的功力非常高,他從經驗中提煉出規律,并形成了有深度的結論。王教授評論道,執法檢查與權力機關的職能定位密切相關,執法檢查的事項往往是一些法院司法審查無法覆蓋的事項,或者是其他一些能為依法行政提供有益供給的事項,所以這方面的研究除了法律上的意義,更多的意義在于其特殊的政治影響力。我國的國家制度特殊,如何處理國家權力機關與行政機關的關系是一個結構性問題,執法檢查在此結構中應如何定位需要謹慎探討,尤其是執法檢查的必要性與實際效果的問題需要格外注意。此外,執法檢查的合憲性問題也需要謹慎考慮,憲法中并沒有明確的條文賦予全國人大常委會開展執法檢查工作的權力,憲法第六十七條的監督權是否可以衍生出以法律實施作為對象的執法檢查需要進一步論證,在這一層面上說,該項工作是否具有憲法依據值得懷疑。

        畢雁英教授認為,林彥教授的講座很有啟發性,并且特點鮮明。首先是討論視角高,憲法加行政法視角下分析人大的執法檢查話題非常新穎,準確把握了該問題涉及的我國國家政治架構的問題。其次是問題來源于生活,探討了很多與我們生活密切相關的案例。第三是講座的廣度很大,人大對依法行政的監督是一個非常宏大的問題,但林教授通過線索的方式在保留宏大背景的情況下,對回答這一問題有了新的突破。第四是林教授的研究非常細致,其中很多個案的分析足以證明您高超的講故事的能力。最后一點是講座很實際,既有很多實際的案例、分析又有許多可操作的建議。此外,畢教授結合自己的經驗與各位專家分享了如何看待人大執法檢查主題的問題。她認為,在人大執法檢查工作的主題背后,往往有著更為系統的考量,例如北京今年重點關注英文標識問題,實際上也是為即將舉辦的冬奧會作準備,而一般這種問題是容易被法律學者忽略的。

        趙鵬副教授認為,林教授的分析和對比完整地呈現了人大執法檢查工作的開展情況,再結合林教授之前的幾篇文章,可以說執法檢查領域的問題都已經覆蓋到了。趙鵬老師說,關注執法檢查工作對依法行政的意義不僅在于執法檢查工作會對行政作為行為進行檢查,更重要的是可以對很多經常被忽略的行政不作為行為進行檢查。這種檢查在一定意義上也是向政治負責的一種表現,通過這種檢查協調各種法律法規執行的優先次序的問題。但問題是,全國人大在對地方政府進行執法檢查發現問題后,向國務院發出諸如要求各級政府增加執法預算等意見,這就涉及了法律體制的單一制和“一級政府一級預算”下財政分權制之間的緊張。另一個問題是,人大常委會的執法檢查結論的效力問題,該執法檢查結論是否經過了如全國人大審查立法議案的類似程序,如果不是,則實際上造成了權力機關內部官僚替代行政機關專業官僚行使判斷權的情況,這樣得出的執法檢查結論的合法性如何?

         林華副教授認為,林彥教授的講座內容非常豐富,非常有啟發,同時也對執法檢查名稱是否符合實際向主講人請教。林華老師說,人大的執法檢查工作實際上不僅涵蓋了對一般意義上行政機關對相對人的執法行為的檢查,而且包含了對行政機關內部組織法治化水平的檢查,并且在方式上這些檢查還會邀請當地的中小企業參與座談,形式非常豐富。所以,這種監督形式是否可以換用一種更加中性的表達,如法律實施情況檢查,或許更加符合當前的工作實際。

        在提問環節,林彥教授首先對各位與談嘉賓的提問進行了回應。隨后,有來自實務界的聽眾就全國人大常委會行使執法監督權的合法性問題以及我國政治體制架構的問題向林彥教授進行提問,林教授也耐心地做以解答。

         王敬波教授最后總結道,今天的講座可謂是為我們打開了一扇窗戶,該話題具有很強的學術延展度,既有中外的比較,又有政治學、憲法學、行政法學甚至社會學的角度。最后,王敬波教授再次對嘉賓們到來表示感謝,本期論壇圓滿結束。






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